Cum să reducem deficitul bugetar și să creștem calitatea politicii fiscale (Op-ed)

România a ajuns de mai multe ori să aibă deficite bugetare mari. Costurile finanțării deficitelor, cât și costurile reducerii lor au fost întotdeauna mari. De ce am ajuns în această situație? Până acum, am tot încercat să adaptăm pragmatic (adică fără să urmăm principii, prin măsuri ad-hoc, short-termism, oportunism etc.) mijloacele (impozitele) la scopuri (cheltuieli). Așa am mărit deficitele la niveluri nesustenabile și am ajuns să ne plângem că avem cele mai mici venituri ca procent din PIB din UE.

În această abordare, neînțelegând că există un nivel dorit al impozitelor, pe care publicul dorește să le plătească, peste care nu putem trece fără o reformă a cheltuielilor și a calității lor, am ajuns să formulăm ca deziderat creșterea impozitelor măcar la nivelul mediu din UE, pentru a avea cheltuieli mai mari. Linia aceasta de gândire, ghidată de pragmatism este pur și simplu eronată și nu va duce la creșterea veniturilor, ci doar la creșterea ciclică a deficitelor la niveluri înalte.

Pentru a avea succes nu avem decât să procedăm invers: să adaptăm scopurile la mijloace și să creștem calitatea cheltuielilor. Așa vom avea probabil, ca procent din PIB, o anumită creștere a nivelului dorit al impozitelor și o creștere corespunzătoare a cheltuielilor, fără a mai ajunge la deficite nesustenabile și la ajustări dureroase.

Probabil că anul acesta deficitul bugetar va ajunge spre 10 la sută din PIB și va rămâne la niveluri relativ înalte în următorii 2 ani. Aceste niveluri relativ înalte creează îngrijorări și stimulează imaginația celor care se gândesc la soluțiile de reducere a excedentului de cerere al sectorului public. Unele dintre soluțiile discutate în presă nu văd cum ar putea fi ocolită o creștere a ratelor de impozitare, altele au în centru o combinație de reduceri mai mult sau mai puțin abrupte de cheltuieli curente și de rate de impozitare, iar altele vizează un mix între reduceri de cheltuieli și creșteri de venituri. Diversele variante de soluții par mai degrabă să aibă un caracter ad hoc decât să fie ghidate de principii care să prevină apariția de astfel de situații în viitor.

În acest fel, soluțiile care se discută în prezent nu diferă esențial de cele identificate în ultimii 30 de ani, când politica fiscală a ales pragmatismul în locul principiilor. Din cauza pragmatismului, politica fiscală a fost, în diverse perioade, mai degrabă o vulnerabilitate a României, decât un pilon de stabilitate. Adoptarea pentru perioada următoare a unor măsuri de a reduce deficitul bugetar în logica ultimilor 30 de ani nu va rezolva nicio problemă. Ne vom întoarce permanent, așa cum am făcut-o și până acum în acest domeniu, în punctul de la care pornim.

Iată doar două exemple recente care arată că această filozofie fiscală ne întoarce mereu la o situație dificilă: pragmatismul politicilor fiscale din perioada 2005-2008 a făcut ca deficitul bugetar (definit ca împrumut net ajustat ciclic al guvernului) să fie de 9,1 la sută din PIB în 2009. Pragmatismul politicilor fiscale din perioada 2016-2019 a făcut ca deficitul bugetar să fie de probabil 9,5-10 la sută din PIB anul acesta și să rămână relativ mare pentru următorii 2 ani. Dacă vom reduce aceste deficite fără a urma principii, în câțiva ani vom fi din nou în aceeași poziție.

Cuvântul pragmatism este creditat cu atributele de rapiditate și eficiență, dar în practica politicii fiscale este înșelător, deoarece cel de-al doilea atribut nu există. În practica politicii fiscale, pragmatism desemnează adoptarea de măsuri inconsistente în timp, adică măsuri care rezolvă astăzi o problemă urgentă, creând câteva probleme ce vor trebui rezolvate în viitor, probabil tot urgent.

În acest fel, cei ce au condus politica fiscală fără principii nu au fost niciodată în poziția de a controla calea pe care au mers. Ei au ajuns să fie, aproape tot timpul, doar executanții unor acțiuni pe care nu le-au intenționat, dar la care au fost obligați de acțiunile lor (generic vorbind) anterioare. O constantă în acest proces a fost aceea că investițiile publice au fost întotdeauna sacrificate pentru a face mai mult loc cheltuielilor cu salariile și cheltuielilor sociale.

Politicile fiscale de creștere a acestor din urmă cheltuieli concomitent cu unele reduceri de impozite, derulate în perioada 2016-2019, au pus finanțele României într-o poziție extrem de periculoasă. Practic, ele au lăsat țară fără spațiu fiscal în cazul în care ar fi apărut un șoc negativ puternic. Iar acest șoc a venit de la pandemia de SARS-Cov-2 și, fără legătură cu pandemia, de la noi creșteri ale cheltuielilor inițiate și aprobate de majoritatea parlamentară în anul 2020.

Din nou, dimensiunea mare a deficitului bugetar cu acumularea de rigidități structurale indicate de ponderea de 95 la sută a cheltuielilor cu salariile și a celor sociale în sarcina fiscală (impozite directe plus impozite indirecte plus contribuții sociale neimputabile) face ca  soluțiile potențiale de reducere să fie adoptate sub presiunea urgenței. Din nou, în numele urgenței, toate soluțiile propuse și la care am acces (sunt sigur că există și unele pe care nu le cunosc eu) sunt ghidate de filozofia păguboasă a pragmatismului.

Există, în opinia mea două principii generale care ar trebui urmate pentru a avea o bună politică fiscală de acum încolo. Primul este acela că orice cheltuială a guvernului trebuie plătită cu impozite nedeghizate. Aceasta înseamnă că nu trebuie produsă inflație în scopuri fiscale. „Inflația este un hoț în noapte”, cum a spus William McChesney Martin, cel care a condus Fed-ul pentru aproape două decenii, timp în care s-au schimbat cinci administrații. Mai concret, tipărirea de bani nu poate fi folosită pentru a finanța deficitele bugetare, căci tipărirea de bani duce la inflație, care este un impozit deghizat. Societatea a făcut progrese și a separat politica monetară de influența politică, dar această separare este vulnerabilă, din moment ce monopolul banilor este deținut, prin intermediul băncilor centrale, de către guverne, care sunt în cele din urmă expresia politicului, care a dat independență băncilor centrale, dar care în anumite condiții o poate contesta. Relaxările cantitative sunt, în esență, operațiuni cvasifiscale.

Al doilea principiu este acela că guvernul nu poate crește permanent cheltuielile în exces fără a ajunge în poziția de a nu-și putea plăti obligațiile. Un corolar al acestui principiu este acela că guvernele trebuie să evite deficitele nesustenabile pentru că nu pot face ajustări bruște de reducere a deficitelor și pot intra în incapacitate de plată. Acest principiu trebuie înțeles în funcție de (i) presiunile care există pentru cheltuielile în exces și de (ii) limitele care odată depășite duc la încetarea plăților. Hayek a explicat mereu că, în democrațiile cu participare nelimitată, guvernele sunt, pe de o parte, forțate să cumpere cât mai multe voturi de la diverse grupuri de interese (nu mă refer la conotația negativă a acestui concept), iar pe de altă parte au puterea de a oferi beneficii materiale grupurilor respective. De aici apare presiunea pentru cheltuieli în exces. Pentru a ieși din această capcană a grupurilor de interese, guvernele trebuie să poată invoca limite peste care nu poate crește cheltuielile.

Date fiind presiunile pentru creșterea cheltuielilor, sunt două tipuri de limite ce pot fi invocate. O limită se referă la deficitul bugetar, adică la acea limită cu care cheltuielile pot depăși veniturile. Cea de-a doua limită se referă la impozitele dorite, adică la acea pondere a veniturilor din impozite ca procent din PIB pe care publicul dorește să o plătească. Această limită are relevanță în sensul că nu se schimbă ușor, astfel că, așa cum voi detalia mai jos, guvernul nu poate conta pe o creștere semnificativă a veniturilor bugetare în timp scurt și în mod sustenabil pentru a-și plăti obligațiile sau pentru a aduce deficitul la niveluri sustenabile.

Referitor la limita numită deficitul bugetar, pornim de la faptul că politica monetară este independentă, adică nu tipărește bani la cererea guvernului, făcând orice limită irelevantă. În aceste condiții, limita este oferită fie de piețele financiare, care nu vor dori să finanțeze deficite nesustenabile, fie de aranjamente economico-sociale, cum ar fi, de exemplu, procedura de deficit excesiv sau alte asemenea aranjamente, ca de exemplu declanșarea de măsuri de corecție în funcție de ponderea datoriei publice în PIB, așa cum este prevăzut în Legea responsabilității fiscale.

Este dificil de spus care este limita de deficit bugetar pe care piețele o consideră sustenabilă. De obicei, într-o economie mică și deschisă, acestă limită este descoperită ex post, când apare o stopare bruscă a intrărilor de capitaluri. Până atunci, piețele pot accepta derapaje dacă anticipează măsuri corective, cu cu creșterea costurilor de finanțare. De exemplu, pentru mulți este surprinzător că există doritori să finanțeze un deficit de 10 la sută din PIB în România. În cazul aranjamentelor economico-sociale, limita referitoare la deficit este relativ slabă, deoarece este impusă de guverne, si poate să fie schimbată sau încălcată temporar, pierzând din credibilitate. Este clar că limita referitoare la deficit care vine fie de la piețele financiare, fie de la aranjamenetele instituționale este slabă. România a putut avea deficite bugetare relativ mari atât înainte de recesiunea din 2009 (împrumutul net ajustat ciclic de 8,05 la sută din PIB în 2008), cât și înainte de recesiunea din 2020 (împrumutul net ajustat ciclic de 5,1 la sută din PIB în 2019).

Cealaltă limită, adică nivelul dorit al impozitelor ca procent din PIB, este, de asemenea, greu de identificat. O modalitate de identificare ex post este aceea de a te uita la datele istorice. De exemplu, în România, povara fiscală ca procent din PIB în definiția ce exclude cheltuielile sociale imputabile a variat între 25,9 și 31 la sută din PIB în perioada 1995-2020 (Ameco). Desigur, ajustând pentru creșterile ce se pot face în performanța de colectare, aceste limite pot fi ceva mai mari.

Ex ante, limita impozitelor dezirabile se poate identifica doar în termeni de cheltuieli dacă societatea ar reuși să impună în practică principiul ca nicio cheltuială să nu fie inclusă într-un program electoral și, ulterior, într-un program de guvernare dacă nu este prezentat costul pentru contribuabil, pentru ca acesta să poată decide dacă dorește sau nu să plătească prețul necesar prin creșteri în impozite. Este lăudabilă inițiativa celor de la Universitatea Babeș-Bolyai care au creat platforma pe care publicul poate face o verificare a acestor cheltuieli.

De aici apar imediat două implicații: prima este aceea că dacă guvernele ar vrea să împingă veniturile ca procent din PIB peste nivelurile de impozite dorite de public, prin creștere de rate de impozitare, nu ar putea să o facă decât temporar, până când contribuabilii vor găsi soluțiile (inclusiv politice) de a ocoli sarcina fiscală nedorită. Aceasta este explicația pentru care veniturile bugetare în România nu au fost mai mari ca procent din PIB: utilizarea pragmatismului în conceperea politicilor fiscale. Publicul a respins pragmatismul ultimilor 30 de ani prin neacceptarea unei sarcini fiscale mai mari de 31 la sută din PIB.

A doua implicație este aceea că dacă publicul ar putea vota doar ceea ce vrea să plătească, atunci cheltuielile guvernamentale ca procent din PB nu ar mai urma o tendință de creștere, așa cum s-a întâmplat în țările occidentale, dintre care unele au ajuns să aibă cheltuieli bugetare de peste 55 la sută din PIB. În aceste țări, creșterea cheltuielilor a fost posibilă și pentru că impozitul pe venit a fost și este progresiv. Progresivitatea înseamnă că o minoritate plătește rate de impozitare relativ mari pentru a acoperi cheltuielile votate de o majoritate care plătește rate de impozitare mai mici. Mulți dintre votanții care aprobă creșterea cheltuielilor publice pentru că sunt impozitați cu rate de impozitare relativ mici nu ar mai aproba același nivel relativ înalt al cheltuielilor dacă ar fi impozitați cu o rată unică. Impozitul progresiv este un mecanism care duce la creșterea cheltuielilor în general și la creșterea cheltuielilor unora pe banii altora. În acest fel, este posibil și ca ponderea veniturilor bugetare în PIB să crească, fără ca aceasta să reflecte în mod necesar o creștere a impozitelor dorite, ci doar o adaptare a mijloacelor (impozitele) la scopuri (cheltuielile). Consecința este că guvernele pot utiliza o parte din ce în ce mai mare din PIB pentru scopurile lor, alterând funcționarea economiei de piață. Dacă vrem să nu îngrădim economia de piață și să prezervăm libertatea individuală, atunci trebuie că scopurile să fie  adaptate la mijloace (Hayek).

Având aceste lucruri reamintite, revin la problema soluțiilor de reducere a deficitului bugetar în România. Lăsând la o parte efectele contracționiste ale creșterii ratelor de impozitare, cele două implicații pe care tocmai le-am descris, pe de o parte guvernul nu-și poate propune să crească ratele de impozitare pentru că nu ar obține venituri crescute pentru mult timp. Mai precis, dată fiind percepția publicului îndelung validată referitoare la structura și calitatea cheltuielilor publice, publicul nu va înțelege de ce trebuie să plătească impozite mai mari. Pe de altă parte, rezultă că adoptarea unei scheme de impozitare progresivă nu ar face decât să ducă la creșterea cheltuielilor ca procent din PIB.

În concluzie, soluția sugerată de unii economiști de a combina o creștere de impozite cu adoptarea unei scheme de impozitare progresivă a venitului personal, va conduce pe termen mediu la creșterea deficitului bugetar. Vom vedea peste câțiva ani că vom fi ajuns din nou, așa cum am ajuns după perioada 2005-2008 și după perioada 2016-2020 la deficite foarte mari. Vom ajunge astfel să inițiem din nou acțiuni de reducere a defictului bugetar, pe care nu le-am intenționat deloc, dar care sunt totuși rodul acțiunilor noastre de a încerca să reducem acum deficitul prin creșterea impozitelor și prin adoptarea impozitării progresive.

Nici reducerea ratelor de impozitare nu poate fi o soluție, deși aceasta este pusă în centrul unor programe electorale. Dată fiind magnitudinea deficitului bugetar, orice schemă care ar ținti la reducerea ratelor de impozitare acum ar fi contraproductivă. O astfel de acțiune ar muta nivelul veniturilor din impozite sub nivelul dorit și ar contribui la atingerea limitelor de nesustenabilitate a deficitului bugetar, putând crea o criză. Reducerea ratelor de impozitare ar fi la fel de periculoasă ca și strategia wage-led growth promovată în perioada 2017-2019, care ne-a dus în situația dificilă în care suntem astăzi. Fără acea politică greșită, România nu ar fi ajuns în prezent țara cu cel mai mare deficit bugetar structural din Uniunea Europeană.

Soluția trebuie să fie una care în timp ce reduce deficitul într-o perioadă relativ scurtă, să împiedice creșterea deficitelor în viitor. Aceasta înseamnă că mixul de măsuri trebuie să stimuleze pe termen mai lung o convergență a cheltuielilor către nivelul impozitelor dorite. În cazul concret al României, în această etapă soluția corectă este o combinație între creșterea gradului de colectare a veniturilor, atragerea de fonduri europene și creșterea calității unor cheltuieli publice, inclusiv prin reducerea risipei.

Foto: Inquam Photos/ Autor: George Călin

Lucian Croitoru este consilierul pe politică monetară al guvernatorului BNR. Opiniile sale nu reprezintă poziția Băncii centrale sau a redacției G4Media.ro