De ce stă Bulgaria mai rău decât Iranul legat de anchetarea abuzurilor de putere

Bulgaria ocupă locul 59 din 142 de țări la indicele privind supremația legii al World Justice Project, care clasifică țările în funcție de diferite criterii legate de statul de drept. Domeniile în care evaluarea Bulgariei este cea mai proastă și, în consecință, trage în jos evaluarea generală a țării, sunt eficiența justiției penale în general, eficiența investigării infracțiunilor de corupție și sancționarea abuzurilor cu puterea de stat. La aceste criterii, Bulgaria are evaluări deosebit de scăzute, arată o analiză Mediapool citată de Rador.

Iar indicatorul conform căruia Bulgaria are cel mai rău rezultat este pentru „capacitatea de a investiga și sancționa efectiv infracțiuni legate de abuzul de puterea în stat”. Potrivit acestui indicator, Bulgaria se află pe locul 108, complet izolată de lumea democratică, în compania Iranului (111), un regim teocratic autoritar.

În ceea ce privește lupta împotriva corupției, Bulgaria se află pe poziția 74, iar în ceea ce privește eficacitatea justiției penale, este pe poziția 71. La indicatorul „magistrații nu își folosesc atribuțiile în interes personal”, este pe poziția 73.

La toți acești indicatori, România este cu douăzeci de poziții înaintea Bulgariei. Douăzeci de poziții înseamnă mult. Aceasta este aproape întreaga UE. Iar în ceea ce privește indicatorul „capacitatea de a investiga și pedepsi efectiv infracțiunile legate de abuzul de putere în stat”, România este cu cincizeci de poziții înainte.

Potrivit observațiilor GRECO (inițiativa anticorupție a Consiliului Europei, Raport asupra Bulgariei 22.12.2022) – „există un contrast evident între nivelul perceput de corupție în țară, pe de o parte, și nivelul foarte scăzut de investigații și condamnări pentru infracțiuni de corupție, precum și o aparentă lipsă de determinare de a efectua investigații cu drepturi depline și de a înainta cauze în instanță, combinată cu o posibilă influență nejustificată asupra și în interiorul procuraturii”.

Care este evaluarea societății bulgare privind Parchetul?

Potrivit datelor Alpha Research, evaluarea societății civile cu privire la procurorul – general (din primăvara acestui an) este de 5 la sută aprobare, precum și peste 50 la sută dezaprobare. Au existat unele variații ale dezaprobării în ultimii ani, dezaprobări de 52-56 la sută, dar aprobarea a înregistrat o tendință clar descendentă, de la 13 la sută aprobare în urmă cu patru ani la actualul procent de 5 la sută.

Această evaluare a societății civile este o reflexie a muncii ineficiente a instituției în ansamblu, dar și a diferitelor scandaluri care arată abuzul de putere din partea procurorilor, inclusiv deschiderea și încetarea proceselor penale cu scopuri politice vizibile, cazuri care nu sunt cercetate și nu există sancționați.

Care este explicația pentru acest rezultat?

O posibilă explicație este lipsa resurselor. Datele comparative resping însă o astfel de explicație. Potrivit datelor CEPEJ (Consiliul Europei), sprijinul financiar și de personal al Parchetului în Bulgaria este mare. În termeni absoluți, în comparație cu alte țări din Europa este undeva la mijloc, dar dacă această comparație se bazează pe Produsul Intern Brut, este una dintre cele mai mari.

Din 2014 până în prezent, bugetul anual al Parchetului, în medie pe cap de locuitor, a fost peste valoarea medie pentru țările din UE, marja fiind în creștere. Bugetul Parchetului ca procent din PIB-ul țării în anul 2020 este cel mai mare. Numărul mediu de procurori la 100.000 de locuitori în Bulgaria și în administrația care îi ajută este unul dintre cele mai mari sau cel mai mare.

Dacă rezumăm, imaginea generală pentru Parchetul Republicii Bulgaria (PRB) este următoarea: Aceasta este o instituție care este mai mult decât adecvat asigurată, care este ineficientă în activitatea sa de bază și foarte ineficientă în investigarea infracțiunilor de corupție și a infracțiunilor legate de abuzul de putere în stat.

Eșecul capacității procuraturii de a controla și sancționa alte autorități este deosebit de impresionant. Mantra principală (repetată la infinit) în apărarea modelului PRB existent este garantarea independenței acestuia, astfel încât să poată controla alte autorități. Totuși, ceea ce observăm de fapt este exact opusul.

Această imagine nu poate fi explicată prin specificul cultural și istoric. Asemenea factori contează fără îndoială, dar o comparație a eficienței sistemului de justiție penală în Bulgaria cu țările din zona sa geografică, respectiv cu o istorie și o cultură similare, arată abateri suficient de importante.

Comparația cu România este deosebit de importantă deoarece aceasta este istoric și cultural foarte aproape de Bulgaria. Acest lucru este foarte important din punctul de vedere al istoriei noastre imediate, deoarece a devenit membră a Uniunii Europene în același timp cu Bulgaria. După cum am menționat deja, în ceea ce privește indicatorii de bază care măsoară eficacitatea urmăririi penale, Bulgaria este cu douăzeci de poziții mai jos decât România, iar în ceea ce privește indicatorul „capacitatea de a investiga și pedepsi efectiv infracțiunile legate de abuzul de putere de stat” – cu cincizeci de poziții mai jos.

Explicația acestui tablou, sau cel puțin o parte din el, nu poate fi găsită în diferențele istorice și culturale, de aceea trebuie căutată în reglementările instituționale.

Ce anume din regulamentul instituțional al PRB favorizează rezultatul final?

Au existat controverse și opinii diferite pe această temă de-a lungul anilor, dar absența unor acuzații serioase aduse în justiție pentru infracțiuni de corupție, lucru pe care îl văd toate monitorizările externe, precum și numeroasele decizii ale Curții Europene a Drepturilor Omului, ce constată o lipsă de calitate a anchetei în toate cazurile, concentrează în mare măsură răspunsul pe motivația și calitatea muncii Parchetului.

Dacă o instituție a statului nu este motivată și organizată să-și facă bine treaba, explicația acestei stări de fapt este, destul de evident, în lipsa unei bune conduceri și, în consecință, a lipsei unor mecanisme eficiente de exercitare a controlului public asupra adminstrării acestei instituții.

Dacă ne concentrăm pe controlul public și comparăm regulamentul Parchetului bulgar cu cel al altor țări europene, problema devine vizibilă foarte repede. Cadrul instituțional al PRB este unic. Cadrul instituțional, așa cum este stipulat în Constituție și interpretat de Curtea Constituțională Bulgară, este pentru o autonomie și autoguvernare mult sporite, combinate cu o puternică centralizare. Cadrul instituțional (și aici subliniez cadrul instituțional, nu situația de fapt) construiește un „cordon sanitar” împotriva participării și influențelor altor autorități, executivă și legislativă, în conducerea procuraturii.

Acesta este un model care s-a construit și a cărui existență continuă să fie apărată cu ideea că asigurarea autonomiei și independenței maxime în conducerea instituției îi va permite acesteia să fie eficientă în investigarea și sancționarea altor autorități. Cu toate acestea, rezultatul este opus obiectivelor declarate.

Care sunt modelele existente în statele democratice?

Dacă modelul european principal ar fi rezumat, ar arăta în felul următor – un procuror-general numit de executiv (în foarte multe cazuri) cu participare diferită în procesul de numire a ministrului justiției, a guvernului și/sau președintelui (Portugalia) sau, mai rar, numire de către Parlament ca instituție independentă sau ca parte a guvernului.

Acest procuror-general, în marea majoritate a țărilor europene, are un mandat garantat, care poate fi de durată variabilă, de la patru la șapte ani, iar în cazuri mult mai rare este membru al guvernului, sau nu este membru al guvernul și are un mandat, dar mandatul său este legat de cel al guvernului (Spania).

Acest mandat garantează evident faptul că procurorul general în cauză nu poate fi demis din motive politice (deși există și aici excepții). Un element nou care s-a dezvoltat în ultimele decenii este că, la numirea procurorului general, în evaluarea calităților profesionale ale candidatului, trebuie implicat un organism consultativ profesional (un consiliu care poate avea membri atât din cotă profesională, cât și din numiri politice).

Atribuțiile procurorului general pot include sau exclude în mod expres atribuții în cazuri individuale (Albania), dar în toate cazurile are atribuții pentru a adopta orientări metodologice privind prioritățile în lupta împotriva criminalității, această atribuție fiind de obicei împărțită cu puterea executivă.

În cazul principal, ministrul Justiției este responsabil în fața Parlamentului pentru prioritățile în politica penală, iar în unele țări, de asemenea, pentru cazuri individuale (Țările de Jos). Acest model de control executiv și legislativ asupra Parchetului este echilibrat, pe lângă garanția de mandat pentru procurorul general, acolo unde există mandat, și garanțiile de neînlocuire a procurorilor de rang înalt, garanții egale cu cele ale judecătorilor sau altor funcţionari publici.

Relevante pentru evoluția gândirii privind relația dintre puterea executivă și Parchet sunt schimbările din sistemul din Franța și dezbaterea aferentă din ultimii 30 de ani. Dintr-un sistem în care ministrul Justiției exercită atribuții sub conducerea Parchetului, după o serie de modificări, inclusiv constituționale, ultima din 2008, se ajunge la modelul actual. Procurorii (toți au un mandat relativ lung, 7 ani) sunt numiți de președinte, la propunerea ministrului Justiției, după un aviz consultativ cu Secției de procurori de la Înaltul Consiliul de Justiție. Atribuțiile ministrului justiției de a da instrucțiuni în cazuri individuale au fost scoase, dar ministrul continuă să aibă atribuții pe reglementări metodologice și este responsabil pentru activitatea procuraturii în fața Parlamentului. După modificările din 2008, în 2013 și 2018 au fost luate inițiative pentru a limita în continuare competențele executivului în numirea procurorilor în Franța, o propunere fiind ca votul consultativ al Secției de procurori a Înaltului Consiliu al Justiției să fie schimbat în mod obligatoriu.

În această dezbatere a prevalat în cele din urmă poziția, susținută de două decizii ale Curții Constituționale (2017 și 2021), că modelul existent este echilibrat, întrucât implementarea unei politici penale eficente este principala îndatorire a puterii executive, iar pentru aceasta ea trebuie să aibă instrumente eficiente, cum ar fi competențele de a numi procurori și de a stabili priorități. Iar în dezbaterea publică, unul dintre argumente este că autonomia sporită a procuraturii ascunde riscul „corporatismului” și transformării acestuia într-un actor politic independent.

Dacă există o abordare generală în țările europene cu privire la controlul instituțional asupra Parchetului, Bulgaria este o excepție de la această abordare generală. Dacă defectele pe care le observăm sunt legate în mod direct de lipsa controlului public efectiv asupra conducerii instituției, de ce nu s-a schimbat acest model de atâția ani.

Răspunsul are cu siguranță elemente diferite, dar eu cred că un element foarte esențial al acestui răspuns este că comunitatea profesională, care poate fi împărțită pe mai multe probleme, este unită într-o singură problemă. Și aceasta este că nu poate fi permis niciun control politic asupra Parchetului. Aceasta este o axiomă care este asumată înainte de a începe orice analiză și discuție pe această temă.

Modelul existent de autonomie/autoguvernare instituțională este singurul posibil pentru Bulgaria. Acest consens a devenit deosebit de clar odată cu cea mai recentă decizie a Curții Constituționale care a declarat modelul existent ca parte a identității constituționale naționale bulgare.

Dar în relațiile publice chiar și axiomele au nevoie de o argumentare de sprijin. Iar argumentele în apărarea modelului existent în Bulgaria, deși nu neapărat formulate explicit, ci mai degrabă implicit, sunt următoarele.

Primul este că dacă orice control politic va fi permis prin intermediul celorlalte puteri – executivă și legislativă – se va face abuz cu acele puteri de control. Acest argument are un oarecare merit, există un risc de abuz cu orice putere. Dar până la urmă nu este real. Dacă există riscul abuzului de putere al procurorului atunci când acesta este în mâinile politicienilor, atunci există un astfel de risc când este în mâinile procurorilor. Adevărata întrebare nu este în mâinile cui se află această putere, ci care sunt mecanismele de control și raportare. Și într-o democrație, controlul final asupra faptului că instituțiile funcționează în interesul public revine alegătorului.

Argumentul că „politicienii vor abuza de puterea de urmărire penală” ignoră de asemenea complet și responsabilitatea politică care se exercită prin alegeri democratice asupra executivului și legislativului. Responsabilitatea politică nu funcționează ca responsabilitatea judiciară. Nu se încadrează în cadrul procedurilor judiciare cu constatarea încălcării și impunerea unei sancțiuni strict definite pentru această încălcare.

Poate de aceea avocații îi minimizează în mod tradițional importanța. În plus, ea funcționează pe cicluri, de obicei de patru ani, asociate cu ciclul electoral. Dar funcționează eficient pentru că permite schimbarea în managementul instituției și, cel mai important, previne încapsularea la care asistăm în prezent. Refuzul comunității juridice profesionale de a se gândi la controlul instituțional al urmăririi penale prin procesul democratic reflectă o poziție mai puțin clar gândită cu privire la eficacitatea modelului. Este mai degrabă o neînțelegere a procesului democratic, a modului în care funcționează acesta, poate o anumită aroganță față de acesta. Celălalt argument în apărarea modelului existent este afirmația că legea bulgară nu permite procurorului discreție în efectuarea urmăririlor penale. Prin urmare, PRB nu implementează o politică penală, iar controlul democratic nu este necesar. Nu voi intra în detalii privind această dispută, ea este destul de complicată, dar am două comentarii.

Dacă Parchetul nu face politica penală, atunci cine o pune în aplicare, în condițiile în care Parchetul deține monopolul punerii sub acuzare?

De ce se este de la sine înțeles în alte țări că Parchetul implementează o politică penală? Și dacă nu există o prioritizare în cercetarea infracțiunilor, cum de la 1,6 milioane de infracțiuni de corupție ale cetățenilor pe an și 115 mii de infracțiuni de corupție ale companiilor, ajungem la 330 de acuzații depuse în instanță (conform datelor Centrului pentru Studierea Democrației, pentru anul 2020) ? Raportul este de 1 la 5000.

Afirmația că selectarea unuia din cinci mii de cazuri se face în întregime și numai pe baza unor factori obiectivi nu este convingătoare.

Care sunt consecințele refuzului de a gândi controlul instituțional asupra urmăririi penale prin procesul democratic. Consecințele sunt că de treizeci de ani căutăm alternative pentru un bun management al Parchetului și, pentru că alternativele pe care le creăm nu funcționează, ne învârtim în cerc.

Una dintre cele mai populare alternative este crearea de structuri de investigare duplicative. Apoi le eliminăm și creăm noi structuri duplicat. În anii 1990, am avut o procuratură care se autoconducea. Dar, oricare ar fi rezultatul acestei urmăriri ca investigații individuale, ultimul cuvânt, aducerea acuzațiilor, revine Parchetului.

Rezultatul au fost contradicții între anchetă și urmărirea penală și, în cele din urmă, ineficiență. Pentru a eficientiza ancheta, am închis urmărirea dând mai multă libertate procurorului pentru a ancheta. A rămas însă problema ineficienței totale în investigarea infracțiunilor de „corupție” și „abuz de putere”.

Pentru a o rezolva asta, am creat un parchet specializat, dar nu schimbând ierarhia și controlul în interiorul parchetului, care a continuat să fie sub controlul procurorului general. Rezultatul este cunoscut de toată lumea, am închis parchetul de specialitate. Acum creăm o nouă urmărire independentă, o numim Comisia de Investigare a Corupției. Încheierea cercetărilor și depunerea acuzațiilor în instanță vor continua însă să fie controlate de Parchet.

De ce, atunci, fără modificări în Parchet, ne-am aștepta ca acesta să fie mai eficient decât cele două încercări anterioare?

În funcție de numirile personale din acest organism, acesta poate face ceva treabă cu privire la dezvăluirea și publicarea cazurilor de corupție, dar nu există niciun motiv să ne așteptăm la proceduri penale și sentințe de condamnare. Aceasta este departe de a fi singura linie de căutare a alternativelor.

Modificările legislative din ultimii 25 de ani sunt atât de numeroase încât este absolut imposibil să le descriem. Întrucât nu putem asigura un bun management al procuraturii, prin mecanismele de control democratic, noi încercăm iar și iar să o „gestionăm” prin legislație, mai ales prin Codul de Procedură Penală, și suntem foarte surprinși că acest lucru nu funcționează. Încercările de conducere prin Codul de Procedură Penală întăresc abordarea formalistă, îngreunează activitatea generală a Procuraturii, iar rezultatul final este că o fac mai puțin eficientă.

În ultimii ani, teza că controlul necesar poate fi efectuat de către instanță a câștigat o oarecare popularitate. Dați-mi voie să fiu sceptic. Parchetul este o instituție mare, centralizată, cu multă putere concentrată în această instituție. Judecătorul este singur prin definiție. Dezechilibrul de putere este evident. Și încă o problemă de principiu, una foarte importantă.

Principala legitimitate a instanței este că este arbitru între părțile în litigiu. În momentul în care i se dă o funcție de control asupra admnistrării, control asupra implementării politicii penale a statului, aceasta subminează legitimitatea funcției sale primare, de a fi arbitru.

Experiența comparativă arată că controlul judiciar al refuzurilor de a se investiga este un instrument util în setul general de instrumente. Acesta este chiar obligatoriu, din punct de vedere al dreptului internațional. Dar are limitări clare.

Dacă ne concentrăm din nou pe corupție, anchetarea efectivă a corupției are loc înainte de a se ști că există o anchetă. După aceea, aproape totul s-a terminat într-o mare măsură. Îmbunătățirea procedurii penale este, fără îndoială, necesară, dar dacă dorim să îmbunătățim motivația și eficiența instituției în ansamblu, nu putem ignora modul în care aceasta este condusă.

*Mediapool publică cu mici prescurtări prelegerea „Analiza juridică comparativă a controlului instituțional asupra Parchetului” a fostului judecător de la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Ionko Grozev. Prelegerea a fost susținută vineri în cadrul unei dezbateri publice organizate de Uniunea Judecătorilor din Bulgaria. Titlul și evidențierea pasajelor aparțin Mediapool.
Sursa: MEDIAPOOL / Rador Radio România / Traducerea: Mirela Petrescu