Implicații ale politicii fiscal-bugetare asupra dezvoltării mediului de afaceri din România (Op-ed de Lucian Croitoru)

Textul care urmează a stat la baza prezentării pe care am făcut-o pe data de 17 octombrie 2023 în deschiderea conferinței Deloitte Tax and Legal Week 2023. În cadrul acelei prezentări m-am referit la pachetul fiscal lansat în octombrie 2023, nu atât din perspectiva implicațiilor asupra magnitudinii reducerii deficitului bugetar în anul 2024, cât mai ales din perspectiva calității ajustărilor și a schimbărilor în comportamente pe care acestea le-ar putea induce. Prezentarea mea a reunit, cu prospețime sper, sub titlul pe care l-au sugerat organizatorii, idei pe care le-am menționat pe acest blog cu diverse ocazii în perioada de dezbateri (cel puțin 2022-2023) care a precedat apariția acelui pachet fiscal.

1. Încep prin a menționa de ce e nevoie să reducem deficitul bugetar, ce valori trebuie să protejăm în procesul de reducere a lui și de ce pachetul fiscal pune o sarcină mai mare pe sectorul privat decât pe cel bugetar. Ce este deficitul bugetar? Deficitul bugetar este excedentul de cerere pe care îl formulează sectorul bugetar în raport cu oferta. Cu alte cuvinte, cea mai mare entitate din economia în ansamblu, consumă resurse ce ar putea fi utilizate în sectorul privat. E nevoie să reducem deficitul bugetar pentru că produce inflație atunci când există anticipațiile că stocul nominal de datorie publică nu este egal cu suma viitoarelor surplusuri bugetare. Utilizează în exces economisiri de care are nevoie sectorul privat pentru investiții. Pachetul de măsuri fiscale pe care Guvernul și-a asumat răspunderea în Parlament este bun pentru că ajută la reducerea deficitului bugetar, dar poate fi criticat din perspectiva modificărilor pe care le produce în comportamentele din economie. Guvernul spune prea des că trebuie să reducem deficitul bugetar pentru că așa ne cere UE. Un astfel de discurs nu este bun pentru că e un mod nesincer de a minimaliza rolul piețelor în reglarea acestui deficit și de a scoate în evidență importanța unor decizii ale guvernelor. În realitate, piețele ne finanțează aproape orice deficit atât timp cât economia globală merge bine. Nu ne vor finanța un deficit relativ mare atunci când economia va fi în dificultate. Noi nu am vrea să ajungem în această poziție, deși experiența ne arată că am fost în această poziție la fiecare criză globală, atât în 1996 cât și în 2008.Pachetul fiscal, așa cum a fost aprobat, va reduce deficitul bugetar cu 1,1 puncte procentuale, undeva spre 5 la sută în 2024, în cazul în care nu vor apărea surprize pe partea de cheltuieli, așa cum se întâmplă de obicei într-un an electoral. El va contribui și la încetinirea creșterii economice, care deja a slăbit, nu numai în România. Rămâne însă incert ce se va întâmpla în anul 2025 cu deficitul bugetar, pentru că readucerea deficitului la nivelul care să scoată România din Procedura de deficit excesiv nu se va rezolva doar prin acele măsuri din actualul pachet fiscal. Este posibil să asistăm la o majorare a cotei standard de TVA la 21% (care este și media UE). O astfel de creștere de 2 puncte procentuale ar reduce deficitul bugetar cu aproximativ 0,7 puncte procentuale de PIB. Dacă această eventuală creștere a TVA ar fi transferată integral de către companii în preţurile la consumatori, majorarea TVA ar produce și o creștere a inflației de aproximativ un punct procentual.
2. E important să înțelegem că în procesul de reducere a deficitului bugetar am putea altera valori fundamentale, cum sunt libertatea economică și rațiunea. De exemplu, impozitele prea mari reduc semnificativ libertatea economică, pentru că ne lasă mai puține mijloace pe care să le utilizăm pentru atingerea scopurilor noastre ultime. Redistribuirea este un act care rezultă din aceea că rațiunea piețelor (distribuția făcută de piețe) este clasificată ca incorectă și este corectată și înlocuită cu rațiunea unor decidenți care par omniscienți. Redistribuirea are sens însă numai acolo unde piețele eșuează. Acum putem spune de ce măsurile din pachetul fiscal pun o sarcină mai mare pe sectorul privat decât pe sectorul public: din cauza modului în care cei care formulează idei și/sau politici economice se raportează la libertate și rațiune. Ideile liberale spun, în mod corect, că economia liberă înseamnă o distribuție a resurselor într-un proces de piață impersonal, care nu poate fi catalogat ca just sau injust și că nu putem avea ca idol egalitatea economică. Libertatea și rațiunea pieței sunt esențiale. Nu poți avea libertate și egalitate, ci poți doar alege între egalitate economică și libertate. Ideile socialiste spun, eronat, că procesul de distribuție al pieței este injust și irațional și că redistribuirea se poate face de către stat, prin colectarea de impozite și re(distribuirea) acestora către grupuri alese. Ideile care predomină în prezent în societate sunt în favoarea unei misiuni imposibile, și anume o mai mare egalitate economică prin redistribuire.
3. Soluția de reducere a deficitului bugetar inclusă în acest pachet fiscal încalcă principiul care spune că scopurile (cheltuielile) trebuie adaptate la mijloace (impozite). Aceasta are două consecințe majore. Prima, creșterea cheltuielilor bugetare va continua și pentru că acest principiu este încălcat. Politicienii nu spun, de regulă, înainte de votul de la alegerile parlamentare cum vor finanța creșterea cheltuielilor bugetare pe care le implică promisiunile lor electorale. De aceea sunt votate fără probleme. Dacă s-ar explica votanților că fiecare trebuie să contribuie prin creșterea unei cote unice de impozitare a veniturilor personale, decizia ar fi cântărită. Altfel, ea nu este cântărită adecvat. Unii vor să introducă impozitarea progresivă. Cu acest sistem, toți cei cu venituri mici vor vota creșterea cheltuielilor, pentru că cei care plătesc sunt cei cu venituri mari, sau cei care trebuie să suporte un impozit suplimentar pe cifra de afaceri sau oricea altceva s-ar putea inventa. Dar plata o vor face, în cea mai mare parte, cei cu venituri mari. A doua consecință este aceea că promovează printre măsuri și pe cele care au ca scop penalizarea celor care au acumulat active ce depășesc o anumită valoare. Introduce o discriminare între grupurile mai avute și cele mai puțin avute. Exemple de astfel de active sunt apartamentele sau mașinile. Penalizările celor care au bunuri de valoare mare sunt făcute în numele justiției sociale, adică în numele reducerii inegalității economice. Justiția socială nu este însă realizabilă. Dar încercarea repetată de a o realiza prin astfel de măsuri va reuși să divizeze prin generarea imaginii a două clase sociale. Unii spun că impozitarea progresivă ar ajuta la reducerea inegalității. Imaginați-vă că impozitarea veniturilor personale ar avea o progresivitare relativ redusă, așa cum ne tot asigură susținătorii unei astfel de propuneri. Va contribui această măsură la reducerea inegalității? Nu, pentru că cei cu venituri mari vor căuta să-și readucă veniturile nete la nivelurile anterioare, iar cei cu venituri mici nu vor face acest lucru. Rezultatul va fi acela că datorită impozitării mai mari a celor cu venituri relativ mari, ponderea veniturilor bugetare în PIB va crește, dar inegalitatea se va accentua. Blanchard, Rodrick, Stiglitz și alții spun că inegalitatea a crescut începând din anii 1980. Eu cred că impozitarea progresivă a contribuit la aceasta.
4. Tendința de creștere a cheltuielilor publice alimentată de nerespectarea principiului referitor la acomodarea obiectivelor (cheltuielilor) la mijloace (impozite) are și consecința perturbarea procesului decizional atât în sectorul public, cât și în cel privat. Un deficit relativ mare, care apare frecvent face ca toată lumea să fie preocupată foarte des cu ce măsuri noi va fi modificat codul fiscal și în ce filozofie. Cum afectează acestea planurile de afaceri? Ce resurse implică adaptarea lor? Este posibilă adaptarea pentru toată lumea? Incertitudinea aceasta este foarte scumpă pentru toți actorii economici.
5. Creșterea impozitelor va continua ca scop impus societății. Nerespectarea principiului amintit – adaptarea scopurilor la mijloace – va atrage creșterea impozitelor. Asta ar fi o consecință directă a violării principiului. Dar va fi ceva în plus, și anume un scop referitor la ponderea veniturilor bugetare în PIB asumat de o majoritate politică efemeră pentru întreaga societate. Am spus deja ca societatea în ansamblu nu poate avea un obiectiv al ei, pentru că este evoluție spontană selectivă. Totuși, sunt în România economiști care cred că ar trebui să avem ca scop urcarea ponderii veniturilor bugetare în PIB la 40-42 la sută cât este media din UE. Nu este rău ca ponderea veniturilor bugetare în PIB să crească, date fiind ratele de impozitare. Eliminarea evaziunii fiscale și mai buna colectare vor contribui la aceasta. Dar este greșit și nociv să-ți propui să crești impozitele până la limita atingerii acelei ținte. Vor fi consecințe pentru sectorul privat. Una dintre aceste consecințe este scăderea puterii lui economice relativ la puterea politică. Dar asupra acestui aspect voi reveni la final.
6. Unele decizii de politică fiscală ar putea fi influențate de mirajul exemplului. Vreau să menționez trei consecințe ale faptului că ponderea veniturilor bugetare în PIB ar crește la acele niveluri medii din UE: a) atât cât economia noastră va avea evaziune fiscală relativ mare și grad de colectare redus, atunci sloganul „nu putem avea impozite ca în est și cheltuieli ca în vest” va genera permanent o luptă pentru creșterea impozitelor de către guverne. Sloganul este manipulator și arată într-o direcție nerealizabilă. Corect este să spui că dacă ai evaziune și colectare slabă, nu poți avea nici impozite, nici cheltuieli ca în Vest; b) și Vestul are o problemă când ponderea veniturilor bugetare în PIB este prea mare. Impozitele sunt prea mari pentru a mai fi crescute, iar cheltuielile sunt în arii prea sensibile pentru a mai putea fi reduse. Mai rămâne creșterea datoriilor publice pentru a finanța creșterea cheltuielilor. Dar, în aceste condiții, aceasta este inflaționistă; c) întreține un mecanism de divizare între cei bogați și cei săraci pe toată perioada în care persistă, fiind o condiție pentru ceea ce am numit caracter dezbinator al pachetului de reforme.
7. Ajustările fiscale neghidate de principii ar putea altera morala din societate prin crearea stimulentelor pentru planificarea pe termen scurt. Morala acționează pe termen lung. Ce morală este aceea în care, o majoritate politică vremelnică crește cheltuielile în mod nesustenabil, cum s-a făcut în perioada 2016-2019, cu politica wage-led-growth, și apoi o altă majoritate sau în bună parte chiar aceeași cere ca sectorul privat să o valideze prin creșterea impozitelor? Un astfel de comportament al clasei politice, perpetuat, nu ar produce moralitate, ci hazard moral.
8. Amestecarea principiilor care acționează în diverse arii nu este o soluție, ci o problemă. Pachetul de măsuri pare că nu delimitează clar între sectorul bugetar, sectorul societăților comerciale cu capital de stat și, în fine, sectorul unor instituții publice care se autofinanțează. Măsurile de tipul „one fits all” nu merg. Exemplu: salariile trebuie să reflecte competiția din industria respectivă, atunci când vorbim de societățile comerciale cu capital de stat, nu criteriile bugetului de stat, care operează într-o altă logică.
9. Introducerea de icoane false abate atenția de la valorile fundamentale. Ar fi o greșeală dacă politicile noastre ar duce la neutilizarea fondurilor din PNRR. Dar pe de altă parte, nu accesarea banilor din PNRR ar trebui să fie motivul de bază pentru care ar trebuie să aplicăm reguli generale și, în particular, reguli fiscale bune care să ghideze reducerea defictului bugetar. Motivul profund este unul care există independent de un program efemer sau altul. Avem nevoie de reguli generale pentru că doar așa ne putem menține libertatea și putem dezvolta comportamente individuale corecte și predictibile în societate. Deficitele bugetare au crescut și pentru că am acceptat reguli care au introdus creșteri excesive de cheltuieli care nu reflectau neapărat noi activități ale guvernului sau creșteri necesare, dar care nu au avut contrapartidă în impozite, astfel că au făcut necesară creșterea ulterioară a impozitelor de la sectorul privat. Sau am aplicat reguli cu scop care au creat grupuri privilegiate. Motivul pentru care ar trebui să eliminăm aceste reguli cu scop este acela de a proteja libertatea noastră de acțiune și justiția în sensul larg al cuvântului, din moment ce o societate care nu este justă nu funcționează bine.
10. În fine, mai ales prin alterează raportul dintre libertatea economică și libertatea politică, efect pe care, dintr-o altă perspectivă l-am menționat încă de la început, dar pe care îl reiau dată fiind importanța lui pentru democrație. Hamingway (1935) spunea într-un articol că inflația și războiul sunt panacea pentru națiuni prost conduse. Ok, dar ce înseamnă că o societate democratică este prost condusă? În viziunea mea, o societate democratică este prost condusă când echilibrul dintre puterea economică și puterea politică se deteriorează, prin reducerea puterii economice a sectorului privat (libertății economice) de către puterea politică. Introducerea impozitelor pe cifra de afaceric ce depășește un anumit nivel înalt este o cale riscantă de reducere a puterii economice a sectorului privat. Datoriile publice și impozitele cresc odată cu puterea politică, prin expansiunea redistribuirii. Un efect al acestei deteriorări pe această cale este creșterea inflației. Sunt diverse grade de deteriorare. O deteriorare gravă și aproape necorectabilă fără o revoluție este cea în care nu mai sunt libertăți economice semnificative, ca în socialism. O deteriorare notabilă, dar corectabilă, apare atunci când în societate cresc datoriile publice și inflația. În consecință, putem privi inflația ca pe o consecință a creșterii puterii politice peste nivelul puterii economice a sectorului privat.
11. Ce trăsături ale societății noastre se pot combina pentru a reduce libertatea economică concomitent cu creșterea puterii politice și a face societatea mai permisivă pentru inflație? Sunt 4 trăsături: (i) dominanța și aplicarea ideilor care concep redistribuirea ca mijloc principal  de realizare a justiției sociale (egalității economice). În numele ei, așa cum am văzut, crește puterea politică relativ la puterea economică a sectorului privat; (ii) politicile care favorizează creșterea salariului peste nivelul de echilibru, în particular, sau care, în general, distorsionează prețurile prin regleglementări; (iii) politicile care aduc mediul natural la același nivel de importanță cu mediul social (clima etc); (iv) utilizarea de către guverne a puterii lor de a produce inflație prin nerespectarea constrângerii bugetare a guvernelor, chiar dacă puterea politică a dat independență politicii monetare.
12. Concluzii: 1. Traversăm o perioadă în care democrațiile sunt prost conduse; 2. Concret, aceasta înseamnă o reducere a libertății economice (și implicit a puterii economice a sectorului privat); 3. Cu cât va crește mai mult ponderea veniturilor bugetare în PIB, cu atât mai mult se vor accentua inegalitățile; 4. Pentru că, în general în țările dezvoltate, impozitele sunt prea mari și pentru că cheltuielile bugetare din ariile sensibile social sunt greu de redus, există o presiune pentru creșterea datoriilor publice. O încercare de creștere a cotelor standard ale impozitelor ar destabiliza anticipațiile fiscale. Peste o anumită valoare, creșterea ratelor de impozitare aduce mai puține venituri și vor apărea anticipațiile că surplusurile reale viitoare nu vor compensa creșterea datoriilor nominale, generând inflație. Ajustările fiscale promovate în pachetul din octombrie 2023 par a fi fost concepute doar pentru a reduce deficitul bugetar, fără a avea în vedere obiectivul de a menține România cât mai departe de aceste tendințe.

    Lucian Croitoru este consilier pe probleme de politică monetară al guvernatorului BNR. Articolul a apărut și pe blogul său