Iohannis atacă la Curtea Constituţională legea privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare / Motivele invocate de preşedinte

Preşedintele Klaus Iohannis a trimis, vineri, Curţii Constituţionale, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, relatează News.ro.

”La data de 1 noiembrie 2023, Parlamentul a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare (PL-x nr. 521/2020). Legea supusă controlului de constituţionalitate realizează o serie de intervenţii legislative asupra Legii nr. 364/2004, în sensul detalierii surselor de provenienţă ale poliţiştilor din poliţia judiciară, care vor dobândi calitatea de organe de cercetare penală, a condiţiilor pentru obţinerea avizului de desemnare în poliţia judiciară, stabilirii situaţiilor în care poate fi retras avizul de desemnare în poliţia judiciară şi a procedurii aferente, respectiv reglementării situaţiilor de încetare a calităţii de organ de cercetare penală al poliţiei judiciare”, arată preşedintele, în sesizare.

Potrivit documentului citat, art. II din legea transmisă la promulgare, prevede, ca normă tranzitorie, ”(1) Avizele de desemnare în poliţia judiciară emise anterior intrării în vigoare a prezentei legi îşi păstrează valabilitatea. Dispoziţiile Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, referitoare la retragerea avizului şi încetarea calităţii de organ de cercetare penală al poliţiei judiciare sunt aplicabile. (2) În cazul poliţiştilor care, la data intrării în vigoare a prezentei legi, au calitatea de organe de cercetare penală ale poliţiei judiciare, dispoziţiile art. 2 alin. (4) şi art. 6 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 364/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, se aplică după 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi”.

”Totodată, prin art. III din legea criticată, Ordonanţa de urgenţă nr. 20/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare se abrogă. Scopul declarat al iniţiatorilor a fost acela al punerii în acord a dispoziţiilor Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 317/2019. Prin această decizie, pronunţată în soluţionarea unei excepţii de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a declarat neconstituţional art. 6 alin. (1) din Legea nr. 364/2004, potrivit căruia: «Numirea, promovarea şi eliberarea poliţiştilor în/din funcţiile structurilor poliţiei judiciare se fac potrivit normelor de competenţă aprobate prin ordin al ministrului afacerilor interne, cu avizul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie». Instanţa constituţională a statuat că dobândirea calităţii de organ de cercetare al poliţiei judiciare, promovarea şi eliberarea în sau din această funcţie reprezintă aspecte ce implică modificarea raportului de serviciu, motiv pentru care reglementarea acestora trebuie să fie realizată prin lege organică, similar elementelor referitoare la statutul poliţistului şi nu printr-un act infralegal, în conformitate cu art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie”, mai arată şeful statului.

Acesta consideră că, prin conţinutul său normativ, legea supusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi alin. (5), art. 61 alin. (1) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie.

 

Prezentăm integral motivele invocate de şeful statului în sesizarea de neconstituţionalitate:

1. Aspecte de neconstituţionalitate extrinsecă

Încălcarea art. 1 alin. (3) şi alin. (5) prin raportare la art. 61 alin. (1) din Constituţie

Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare are un conţinut identic cu cel al OUG. nr. 20/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, propunerea legislativă fiind iniţiată la data de 13 mai 2020, ulterior momentului în care OUG nr. 20/2020 intrase deja în vigoare, respectiv la data de 11 februarie 2020. Totodată, expunerea de motive a legii criticate preia, parţial, motive enunţate în expunerea de motive a OUG nr. 20/2020.

Legea, ca act al Parlamentului, trebuie să răspundă unei nevoi reale de a reglementa anumite relaţii sociale. Or, în condiţiile identităţii de conţinut a normelor, a structurii acestora, cât şi a justificării lor şi în condiţiile în care în fondul activ al legislaţiei se regăseau deja în integralitate dispoziţiile cuprinse în legea criticată, toate raţiunile unei intervenţii legislative identice nu îşi găsesc justificarea prin raportare la rolul constituţional al Parlamentului, relaţiile sociale respective fiind deja reglementate prin OUG nr. 20/2020.

Potrivit art. 6 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative intitulat: „Conţinutul şi fundamentarea soluţiilor legislative”: „(1) Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. (2) Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare. (…)”.

Potrivit art. 31 din Legea nr. 24/2000, intitulat „Cuprinsul motivării”: „(1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni: a) motivul emiterii actului normativ – cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect; (…) d) impactul asupra sistemului juridic – implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; (…)”.

Raportând legea supusă controlului de constituţionalitate la aceste imperative de tehnică legislativă, nu pot fi identificate cerinţe care ar fi reclamat intervenţia normativă prin reguli necesare, care să fie justificate prin prisma unor referiri speciale la insuficienţe şi/sau neconcordanţe reale ale reglementărilor în vigoare.

Potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie: ”Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării. În exercitarea rolului său, de organ legiuitor, activitatea parlamentară trebuie să se circumscrie condiţiilor de exercitare a acestei prerogative stabilite prin lege. Parlamentul nu poate exercita în mod discreţionar această competenţă. Parlamentul realizează, în formă instituţionalizată, una dintre cele mai importante funcţii ale statului, funcţia legislativă. Calitatea de unică autoritate legiuitoare a ţării presupune competenţa Parlamentului de a adopta acte cu caracter primar, cu forţă juridică superioară actelor de reglementare emise de puterea executivă, având un grad mare de generalitate şi care reprezintă voinţa generală.

Parlamentul are posibilitatea constituţională de a legifera în orice domeniu şi în privinţa oricărui raport juridic din viaţa socială, economică şi culturală, deţinând monopolul legiferării, în limitele Constituţiei. Cu toate acestea, funcţia legislativă nu poate fi exercitată prin adoptarea unor norme identice în integralitatea lor cu norme aflate deja în vigoare, pentru că, în caz contrar, ar lipsi chiar fundamentul exercitării acestei funcţii, respectiv existenţa unei nevoi sociale reale şi a unei insuficienţe legislative care să reclame intervenţia legiuitorului. Lipsa unui astfel de fundament nu trebuie demonstrată, ea fiind evidentă, în situaţia în care fondul activ al legislaţiei cuprinde deja integral dispoziţiile pe care legiuitorul le readoptă.

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale, garantul supremaţiei Constituţiei a sancţionat autoritatea legiuitoare atunci când s-a apreciat că aceasta şi-a exercitat competenţa în mod discreţionar, în situaţii precum: adoptarea unor legi cu caracter individual (Decizia nr. 249/2018), cu încălcarea rolului Guvernului (Decizia nr. 777/2017), cu depăşirea limitelor cererii de reexaminare formulate de Preşedintele României (Decizia nr. 18/2023), intervenţia în sfera de competenţă a Guvernului prin transferul unor bunuri din domeniul public al statului (Decizia nr. 538/2019, Decizia nr. 57/2022, Decizia nr. 337/2023), adoptarea unor norme neclare, cu încălcarea art. 1 alin. (5) şi a standardelor de calitate a legii, inclusiv a unor norme de tehnică legislativă (Decizia nr. 561/2021).

Or, în cazul legii criticate, încă din luna februarie 2020, Legea nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare fusese modificată prin OUG nr. 20/2020, avându-se în vedere chiar necesitatea stringentă de punere în acord a legii cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 317/2019 şi clarificarea unor elemente referitoare la regimul juridic al poliţiei judiciare.

În plus, proiectul de lege de aprobare a OUG nr. 20/2020 se afla în procedura parlamentară derulată la Camera Deputaţilor, Cameră decizională, (PL-x nr. 161/2020), încă din data de 27 aprilie 2020, moment anterior iniţierii propunerii legislative, 13 mai 2020, aşa cum se subliniază chiar şi în stenogramele dezbaterilor în plenul Camerei Deputaţilor, Cameră decizională, din data de 24 octombrie 2023, aşa cum reiese din fişa parcursului legislativ al legii criticate.

Or, potrivit art. 13 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care: a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune”. Totodată, conform art. 16 din acelaşi act normativ, „(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere”.

Cu privire la admisibilitatea unei critici de neconstituţionalitate formulate din perspectiva unor prevederi ale Legii nr. 24/2000, Curtea Constituţională a statuat că acestea pot fi avute în vedere în exercitarea controlului de constituţionalitate, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Prin reglementarea normelor de tehnică legislativă, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. De aceea, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei” şi cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea […] legilor este obligatorie” (Decizia nr. 366/2022).

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a sancţionat încălcarea unor norme de tehnică legislativă prin raportare la exigenţele de calitate a legii dezvoltate în considerarea art. 1 alin. (5) din Constituţie. Astfel, a fost sancţionată lipsa unui obiect unitar de reglementare (Decizia nr. 214/2019), aspecte referitoare la abrogarea unor norme modificatoare (Decizia nr. 1/2021), norme de trimitere la o dispoziţie ieşită din vigoare, existenţa unor paralelisme legislative (Decizia nr. 154/2020) sau aspecte referitoare la lipsa de claritate a legii, prin raportare la normele de tehnică legislativă (Decizia nr. 405/2016).

De asemenea, tot în jurisprudenţa sa, instanţa constituţională a sancţionat lipsa din cuprinsul instrumentului de motivare a elementelor obligatorii prevăzute de art. 31 din Legea nr. 24/2000 din perspectiva încălcării art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, statuând prin Decizia nr. 139/2019, par. 78-81 că: „78. (…) Chiar dacă se invocă o serie de insuficienţe ale reglementării în vigoare, nu se face nicio menţiune cu privire la soluţiile legislative propuse, principiile de bază şi finalitatea acestora, lipsind elementele de motivare prevăzute de art. 31 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000. Tot astfel, nu se prezintă impactul socioeconomic şi nici impactul asupra sistemului juridic. Nu rezultă eventuale consultări care ar sta la baza propunerii legislative. Expunerea de motive apare, astfel, ca un început de instrument de motivare, în sensul că prezintă o serie de deficienţe ale legislaţiei în vigoare, fără a cuprinde, în continuare, menţiuni referitoare la propunerea de modificare a legii. (…) 79. În lipsa motivării, în sensul arătat, a legii adoptate, nu se poate cunoaşte raţiunea legiuitorului, esenţială pentru înţelegerea, interpretarea şi aplicarea acesteia. Or, explicarea clară a soluţiilor legislative propuse şi a efectelor preconizate este cu atât mai necesară, din perspectiva principiului legalităţii invocat, în condiţiile în care obiectul iniţiativei legislative în această cauză apare ca fiind pronunţat tehnic, de strictă specialitate, cu efecte pe un segment sensibil al economiei de piaţă, şi anume cel financiar-bancar, iar legea însăşi este lipsită de claritate. Sub acest aspect, art. 6 din Legea nr. 24/2000 stabileşte, în alin. (1), că „Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului”, iar în alin. (2) că „Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare”. 80. Caracterul sumar al instrumentului de prezentare şi motivare, precum şi lipsa de fundamentare temeinică a actelor normative au fost sancţionate de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, în raport cu aceleaşi exigenţe de claritate, predictibilitate a legii şi securitate a raporturilor juridice impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu invocarea deopotrivă a normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. (…) 81. Pentru considerentele expuse, Curtea constată că sunt întemeiate şi criticile formulate în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră statul de drept şi, între valorile sale, principiul dreptăţii. Fundamentarea temeinică a iniţiativelor legislative reprezintă o exigenţă impusă de dispoziţiile constituţionale menţionate, întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse şi adoptate răspund unor nevoi sociale reale şi dreptăţii sociale. Accesibilitatea şi previzibilitatea legii sunt cerinţe ale principiului securităţii raporturilor juridice, constituind garanţii împotriva arbitrariului, iar rolul controlului de constituţionalitate este de a asigura aceste garanţii, opuse oricărei intervenţii legislative arbitrare. Astfel fiind, Curtea reţine că lipsa motivării soluţiilor legislative este de natură să aducă atingere şi dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţie, care consacră statul de drept şi principiul dreptăţii, în sensul argumentelor anterior prezentate”.

Ulterior, prin Decizia nr. 153/2020 par. 86-88, în dezvoltarea aceluiaşi raţionament şi făcând trimitere la jurisprudenţa sa anterioară, inclusiv la Decizia nr. 139/2019, Curtea Constituţională a mai statuat că: «(…) lipsa de fundamentare temeinică a actelor normative şi caracterul sumar al instrumentului de prezentare şi motivare contravin exigenţelor de claritate, predictibilitate a legii şi securitate a raporturilor juridice impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Astfel, de exemplu, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precizată, Curtea Constituţională a reţinut că „în expunerea de motive nu se regăseşte motivarea asupra niciuneia dintre soluţiile preconizate, ceea ce este contrar prevederilor constituţionale şi legale mai sus indicate” [ale art. 29-31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative referitoare la motivarea proiectelor de acte normative, sub aspectul instrumentelor de prezentare şi motivare, precum şi al cuprinsului şi redactării motivării şi ale art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală (…)]. Tot astfel, prin Decizia nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012, Curtea a constatat că „dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, instituie obligaţia fundamentării actelor normative. (…) Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuţie determină, pentru motivele arătate, încălcarea prevederilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) potrivit cărora, «În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie», precum şi ale art. 147 alin. (4) potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii” (pct. 2.21 şi 2.22). 87. Tot astfel, prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Curtea a reţinut că „faţă de obiectul iniţiativei legislative, pronunţat tehnic, de strictă specialitate, (…) motivarea formală, fără o temeinică fundamentare a legii criticate, afectează calitatea şi predictibilitatea sa, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie”. (…). 88. Pentru considerentele enunţate, Curtea constată că sunt întemeiate criticile referitoare la deficienţe în privinţa activităţii de documentare şi de fundamentare a legii, cu consecinţa încălcării dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) raportate la art. 1 alin. (3)».

În cazul legii deduse controlului de constituţionalitate nu reiese motivul emiterii actului normativ, respectiv cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare, întrucât noua soluţie legislativă se suprapune până la identitate cu soluţia legislativă aflată deja în vigoare din luna februarie 2020.

În cazul legii deduse controlului de constituţionalitate, prezentul motiv de neconstituţionalitate nu vizează expunerea de motive, ca instrument al metodei de interpretare teleologică, efectul soluţiei legislative fiind clar: reglementarea relaţiilor sociale vizate şi de OUG nr. 20/2020. Prezenta critică de neconstituţionalitate vizează însăşi Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, lege a cărei adoptare nu a avut nicio raţiune sau o fundamentare prin raportare la o nevoie socială reală, actuală, în acord cu valorile statului de drept, determinată de eventuale insuficienţe legislative. Altfel spus, acest motiv nu pune în discuţie consistenţa relaţiei funcţionale existente între exigenţele de calitate a legii şi cele privind modul de redactare a expunerii de motive în sensul celor reţinute prin Deciziile nr. 238/2020, nr. 642/2020, nr. 773/2020 ori nr. 845/2020, ci asigurarea existenţei accesibilităţii şi previzibilităţii legii, a respectării rolului constituţional al Parlamentului şi a exigenţelor de legiferare prin raportare la prevederile Legii nr. 24/2000.

Fundamentarea unui act normativ cu forţă de lege, reprezintă un element inerent statului de drept şi dreptului pozitiv, reprezentând un criteriu în aprecierea legalităţii, valoare de referinţă a statului de drept. Prin raportare la art. 147 alin. (4) din Constituţie, în considerarea efectului obligatoriu al tuturor deciziilor Curţii Constituţionale invocate anterior, obligaţia de fundamentare a nevoii sociale care reclamă intervenţia legiuitorului, exprimată în instrumentul de motivare al unei legi, prezintă relevanţă constituţională, prin raportare la însuşi principiul statului de drept.

Totodată, analizând dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie prin raportare la prevederile Legii nr. 24/2000 cuprinse în art. 30-33, în realizarea controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 366/2022, par. 28, a statuat că normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, dar prin reglementarea lor legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. De aceea, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Totodată, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile constituţionale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei”, şi cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „în România, respectarea […] legilor este obligatorie” (a se vedea Decizia nr. 26/2012).

Aşadar, toate aspectele reglementate de Legea nr. 24/2000 concură la realizarea dezideratului statului de drept, normele de tehnică legislativă reprezentând un reper în aprecierea legalităţii, principiu cu valoare constituţională şi în deplină concordanţă cu viziunea Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia). Importanţa respectării principiul securităţii juridice pentru existenţa statului de drept impune o atenţie deosebită acordată calităţii legii, fiind necesar să existe din partea legiuitorului acea determinare de a supune normele edictate rigorilor securităţii juridice, determinare ce presupune diagnosticarea corectă a problemelor, identificarea de remedii adecvate, în sensul organizării activităţii de legiferare prin fundamentarea riguroasă a acesteia pe principiile tehnicii legislative şi a creşterii accesibilităţii şi previzibilităţii normelor juridice. Sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii naţionale reprezintă un deziderat constituţional la care trebuie să contribuie toate autorităţile publice implicate în procesul legislativ.

În concluzie, faţă de cele de mai sus, în absenţa unei nevoi sociale reale – de reluare a reglementării referitoare la obţinerea şi pierderea calităţii de ofiţer sau de agent de poliţie judiciară – care reprezintă însăşi fundamentul funcţiei legislative, legea criticată contravine principiului legalităţii, prevăzut de art. 1 alin. (5), cu consecinţe directe asupra respectării şi protejării valorilor statului de drept, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţie.

Acceptarea posibilităţii ca autoritatea legiuitoare să adopte legi cu un conţinut identic, în mod integral, cu cel al unor acte normative în vigoare, ar reprezenta o golire de conţinut a funcţiei legislative a Parlamentului şi a rolului său constituţional, aspect contrar art. 61 alin. (1) şi art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, dar şi a art. 147 alin. (4) din Constituţie, prin raportare la jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale. De altfel, dispoziţiile art. 115 alin. (5) teza a III-a şi dispoziţiile art. 115 alin. (7) şi alin. (8) din Constituţie indică procedura de urmat de către Parlament în cazul delegării legislative şi legiferării prin ordonanţe de urgenţă, şi, din această perspectivă, legea criticată pune în discuţie respectarea unui mecanism democratic instituit la nivel constituţional.

B: Motive de neconstituţionalitate intrinsecă

Încălcarea art. 1 alin. (5) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie

În data de 4 februarie 2020, Guvernul României a adoptat Ordonanţa de urgenţă nr. 20/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, cu scopul punerii în acord a Legii nr. 364/2004 cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 317/2019, actul normativ intrând în vigoare în data de 11 februarie 2020. Ulterior, în data de 13 mai 2020, cinci deputaţi au iniţiat o propunere legislativă cu acelaşi obiect de reglementare şi un conţinut identic cu conţinutul OUG nr. 20/2020, cu excepţia art. III care conţine dispoziţia de abrogare a OUG nr. 20/2020.

Potrivit art. I pct. 2 din legea supusă controlului de constituţionalitate, „După articolul 2¹ se introduce un nou articol, articolul 2², cu următorul cuprins (…)”, iar potrivit art. I pct. 7, „La articolul 6, după alineatul (2⁴) se introduc patru noi alineate, alineatele (2⁵) – (2⁸), cu următorul cuprins (…)”.

Însă, atât art. 2¹, cât şi art. 6 alin. (2⁴) din Legea nr. 364/2004 au fost introduse prin OUG nr. 20/2020 şi urmează a fi abrogate prin efectul dispoziţiilor art. III din legea supusă controlului de constituţionalitate. Pe cale de consecinţă, cele două norme de trimitere rămân fără obiect, referindu-se la dispoziţii care vor fi abrogate concomitent cu intrarea în vigoare a legii criticate.

Potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, „(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere”, iar potrivit art. 50 din acelaşi act normativ intitulat „Trimiterea la alte acte normative”: „(1) În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine. Nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere. (2) Dacă norma la care se face trimitere este cuprinsă în alt act normativ, este obligatorie indicarea titlului acestuia, a numărului şi a celorlalte elemente de identificare. (3) Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conţinut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare. Când actul ce face obiect de trimitere a fost modificat, completat ori republicat, se face menţiune şi despre aceasta”.

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale, s-a reţinut că potrivit art. 62 din Legea nr. 24/2000, „dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta”. Totodată, instanţa constituţională a reţinut că trimiterea la alte acte normative reprezintă un procedeu legislativ permis de Legea nr. 24/2000 (Decizia nr. 654/2017). De asemenea, a apreciat că, deşi trimiterea la alte acte normative este un procedeu legislativ permis, aceasta nu poate viza o normă abrogată. Un argument în acest sens îl reprezintă dispoziţiile art. 50 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 care dispun că „La modificarea, completarea şi abrogarea dispoziţiei la care s-a făcut trimitere, în actul de modificare, completare sau abrogare trebuie avută în vedere situaţia juridică a normei de trimitere”. Aceasta semnifică faptul că, la momentul recurgerii la procedeul legislativ al trimiterii la alte acte normative, norma la care se face trimitere trebuie să fie o normă în vigoare, aparţinând fondului activ al legislaţiei. Curtea a constatat că a considera altfel ar însemna că prin intermediul normei de trimitere să poată fi repusă în vigoare norma abrogată, la care se face trimitere şi că prin adoptarea unei norme care face trimitere la o dispoziţie legală care nu mai este în vigoare se încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie referitor la claritatea şi previzibilitatea actelor normative.

Instanţa constituţională a reţinut „că o normă de trimitere nu poate fi interpretată decât ca făcând trimitere la o normă în vigoare, aparţinând fondului activ al legislaţiei. A considera contrariul ar echivala cu situaţia în care ori de câte ori obiectul interpretării şi aplicării este o normă de trimitere, aceasta se completează cu dispoziţii în forma în vigoare la data adoptării (votului final) de către legiuitor a normei de trimitere, indiferent de modificările survenite ulterior în ceea ce priveşte norma la care se face trimitere. Or, Curtea constată că o astfel de interpretare dă naştere unei lipse de claritate şi previzibilitate, cu consecinţa creării unei insecurităţi juridice şi încălcării prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Legea fundamentală” (Decizia nr. 392/2021, par. 32 – 33).

Normele de trimitere de la art. I pct. 2 şi pct. 7 cuprind referiri la art. 2¹, respectiv la art. 6 alin. (2⁴) din Legea nr. 364/2004 care vor fi abrogate ca efect al intrării în vigoare a art. III din legea criticată. Or, într-o astfel de situaţie, normele de trimitere rămân fără obiect şi fac trimitere la norme ieşite din fondul activ al legislaţiei, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie, normelor de tehnică legislativă şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale amintite şi, implicit, art. 147 alin. (4) din Constituţie.

2. Încălcarea art. 1 alin. (5), prin raportare la art. 131 alin. (3) din Constituţie

Potrivit art. II din legea transmisă la promulgare, normă tranzitorie: „(1) Avizele de desemnare în poliţia judiciară emise anterior intrării în vigoare a prezentei legi îşi păstrează valabilitatea. Dispoziţiile Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, referitoare la retragerea avizului şi încetarea calităţii de organ de cercetare penală al poliţiei judiciare sunt aplicabile. (2) În cazul poliţiştilor care, la data intrării în vigoare a prezentei legi, au calitatea de organe de cercetare penală ale poliţiei judiciare, dispoziţiile art. 2 alin. (4) şi art. 6 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 364/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, se aplică după 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi”.

Folosind sintagma „Avizele de desemnare în poliţia judiciară emise anterior intrării în vigoare a prezentei legi îşi păstrează valabilitatea” şi faţă de succesiunea de acte normative cu un conţinut identic, se creează o confuzie cu privire la efectul acestor norme tranzitorii, distorsionându-se aplicarea principiului tempus regit actum cu privire la avizele de desemnare aflate în procedura retragerii.

Conform art. 131 alin. (3) din Constituţie, „Parchetele funcţionează pe lângă instanţele de judecată, conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, în condiţiile legii”. În aplicarea acestor dispoziţii constituţionale, art. 5 din Legea nr. 364/2004 prevede că „(1) Procurorul conduce, supraveghează şi controlează nemijlocit activitatea de urmărire penală desfăşurată de organele de cercetare penală ale poliţiei judiciare. (2) În desfăşurarea altor activităţi profesionale decât cele conduse şi supravegheate, potrivit legii, de către procuror, poliţiştii care au calitatea de organe de cercetare penală ale poliţiei judiciare se subordonează şefilor ierarhici”.

Aşadar, poliţiştii desemnaţi ca poliţişti judiciari reprezintă organe de cercetare penală în sensul art. 55 din Codul de procedură penală, desfăşurându-şi activitatea sub conducerea şi sub coordonarea procurorilor de caz, cu o implicare directă în instrumentarea cauzelor penale.

O interpretare neunitară a efectelor art. II din legea supusă controlului de constituţionalitate generată de succesiunea de acte normative aplicabile în timp referitoare la ofiţerii sau agenţii de poliţie cu privire la care s-a declanşat procedura de retragere a avizului de desemnare în poliţia judiciară poate impacta asupra dosarelor penale aflate în curs de soluţionare, cu efecte asupra legalităţii actelor de procedură îndeplinite de aceştia.