Ministerul Justiției: Decizia Curții de Justiție a UE pune definitiv capăt dezbaterii publice conform căreia desființarea Secției speciale ar trebui însoțită de anumite garanții. Proiectul Guvernului de desființare a SIIJ se întemeiază pe argumentele reținute și de CJUE

La 18 mai 2021, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) a pronunțat o hotărâre de referință cu privire la statul de drept şi organizarea sistemului judiciar din România.

1. O primă dezlegare a CJUE a vizat Decizia 2006/928/CE a Comisiei de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției, precum și rapoartele întocmite de Comisia Europeană pe baza acestei decizii.

Curtea a stabilit că Decizia 2006/928/CE  este obligatorie pentru România în toate elementele sale, adică atât în privința considerentelor (prin care instituirea MCV este justificată de imperativul remedierii deficiențelor din domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției) cât şi în privința „obiectivelor de referință” stabilite în sarcina României prin Anexă vizând, printre altele, garantarea unui proces judiciar mai transparent și totodată mai eficient şi continuarea, în baza progreselor realizate deja, a unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt, respectiv, adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în cadrul administrației locale.

Curtea de Justiție a UE a mai stabilit că România are obligația adoptării „măsurilor adecvate” pentru atingerea obiectivelor asumate privind reforma judiciară și lupta împotriva corupției, ținând seama în mod corespunzător, principiului cooperării loiale şi, în special, de recomandările formulate în rapoartele MCV, respectarea valorilor consacrate de articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană constituind o condiție pentru a beneficia de toate drepturile care decurg din aplicarea tratatelor în privința României.

Cu acest prilej (pct. 162 din hotarâre), a fost reafirmat, şi cu referire la România, principiul menținerii nivelului de protecție a valorilor Uniunii, în temeiul căruia un stat membru nu își poate modifica legislația astfel încât să determine un regres al protecției valorii statului de drept, valoare care este concretizată printre altele de articolul 19 TUE, România fiind, așadar, obligată să asigure evitarea oricărui regres în raport cu această valoare a legislației în materie de organizare a justiției, abținându‑se să adopte norme care ar aduce atingere independenței judecătorilor.

Concluzia CJUE a fost că „obiectivele de referință” din anexa Deciziei 2006/928/CE au caracter obligatoriu, ceea ce astfel încât România are obligația expresă de a le îndeplini și de a lua măsurile adecvate în vederea realizării lor în cel mai scurt timp şi are obligația de a se abține să pună în aplicare orice măsură care ar risca să compromită atingerea acelorași obiective (pct. 172).

În realizarea acestor obligații clare, România trebuie să țină seama în mod corespunzător de cerințele și de recomandările formulate în rapoartele MCV, având sarcina de a colabora cu bună credință cu Comisia pentru a surmonta dificultățile întâmpinate cu privire la realizarea „obiectivelor de referință”, cu respectarea deplină a acestor obiective și a dispozițiilor tratatelor.

2. Problema concordanței prevederilor legale interne din materiile numirilor interimare în funcțiile de conducere a Inspecției Judiciare și înființării Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție cu dreptul Uniunii a fost soluţionată tot din perspectiva caracterului obligatoriu al Deciziei 2006/928, pornindu-se de la constatarea că acest act al Comisiei acoperă sistemul judiciar din România în ansamblul său, precum și lupta împotriva corupției, obiective de referință a căror realizare concomitentă (iar nu separată) poate contribui la crearea unui sistem judiciar și administrativ caracterizat prin independență și imparțialitate.

După ce s-a remarcat că reformele intervenite în cursul anilor 2018 și 2019 au adus modificări legilor justiției, care au fost adoptate în cadrul negocierilor de aderare a României la UE, în scopul ameliorării independenței și a eficienței puterii judecătorești și care formează cadrul legislativ care guvernează organizarea sistemului judiciar în acest stat membru (iar această constatare semnifică, prin ea însăși, o constatare a încălcării principiul menținerii nivelului de protecție a valorilor Uniunii cu toate consecințele ce decurg de aici), Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că dreptul Uniunii se opune unei reglementări precum O.U.G. nr. 77/2018 prin care Guvernul a făcut numiri interimare în funcțiile de conducere ale Inspecției Judiciare, fără respectarea procedurii normale de numire prevăzute articolului 67 alineatul (7) din Legea nr. 317/2004, atunci când această reglementare este de natură să dea naștere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități.

Curtea a subliniat că nu este abilitată să aplice dreptului Uniunii cu privire la o speță determinată, acesta fiind sarcina instanțelor naționale, însă a reamintit jurisprudența sa  constantă în baza căreia, în cadrul cooperării loiale prevăzute la articolul 267 TFUE, poate furniza instanțelor naționale elementele de interpretare a dreptului Uniunii care ar putea să le fie utile în aprecierea efectelor uneia sau ale alteia dintre dispozițiile acestuia.

În acest context, CJUE a subliniat că garanțiile de independență și de imparțialitate impuse în temeiul dreptului Uniunii postulează existența unor norme care să permită înlăturarea, în percepția justițiabililor, a oricărei îndoieli legitime referitoare la impenetrabilitatea instanței în cauză în privința unor elemente exterioare și la neutralitatea sa în raport cu interesele care se confruntă. Acest principiu înseamnă că judecătorii trebuie să se afle la adăpost nu numai faţă de intervenții sau de presiuni exterioare care le pot pune în pericol independența ci şi la adăpost de orice influență indirectă, susceptibilă să orienteze deciziile judecătorilor în discuție și să înlăture astfel o lipsă a aparenței de independență sau de imparțialitate.

La pct. 198-200 din hotărâre, Curtea a prezentat câteva garanții care trebuie să se regăsească printre normele care guvernează regimul disciplinar astfel încât acesta să fie conform cerințelor de independență a magistraților; s-a remarcat că persoanele care ocupă funcții de conducere în cadrul unui organ precum Inspecția Judiciară pot exercita o influență determinantă asupra activității acestuia; în plus, s-a arătat că dispozițiile care guvernează procedura de numire în aceste funcții trebuie să fie concepute astfel încât să nu poată da naștere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor și a funcțiilor organului menționat ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități.

În acest cadru, CJUE a statuat că o reglementare precum O.U.G. nr. 77/2018 poate genera îndoieli  privind utilizarea prerogativelor și a funcțiilor vizate de acest act normativ ca instrument de presiune asupra activității judiciare sau de control politic al acestei activități când are ca efect, fie și cu titlu provizoriu, numirea de către Guvern în funcțiile de conducere ale IJ. cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de Legea nr. 317/2004.

3. Cu privire la concordanța cu dreptul Uniunii, a reglementărilor naționale prin care s-a înființat SIIJ, ca secție specializată în cadrul Ministerului Public cu o competență exclusivă de anchetare a infracțiunilor săvârșite de judecători și de procurori, CJUE a concluzionat că sunt contrare dreptului Uniunii reglementările care prevăd înființarea unei astfel de secții dacă acestea nu sunt justificate de imperative obiective și verificabile legate de buna administrare a justiției și nu garantează, pe de o parte, înlăturarea oricărui risc ca această secție să fie folosită ca instrument de control politic al activității respectivilor judecători și procurori, susceptibile să aducă atingere independenței acestora și, pe de altă parte, să se asigure că respectiva competență poate fi exercitată în privința acestora din urmă cu respectarea deplină a cerințelor care decurg din articolele 47 privind dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil și 48 privind prezumția de nevinovăție și dreptul la apărare din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

După ce a reamintit jurisprudența sa constantă conform căreia organizarea justiției, inclusiv cea a Ministerului Public în statele membre intră în competența Statelor Membre, cu respectarea dreptului Uniunii, CJUE a arătat că această organizare trebuie să fie concepută astfel încât să asigure atât principiul independenței instanțelor cât şi principiul garantării pentru justițiabili a unei protecții jurisdicționale efective a drepturilor lor conferite de dreptul Uniunii.

Curtea a subliniat (pct. 214 şi urm.) că normele care reglementează procedurile penale împotriva judecătorilor și a procurorilor nu pot avea ca efect expunerea magistraților învestiţi cu intrumentarea şi judecarea cauzelor de corupție la  influențe directe sau indirecte ale puterilor legislativă și executivă, în caz contrar existând riscul încălcării nu numai a cerințelor care decurg din articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, ci și, în speță, a obligațiilor specifice care incumbă României în temeiul Deciziei 2006/928 în domeniul luptei împotriva corupției.

S-a remarcat în mod deosebit că acestea nu pot avea drept consecință nici prelungirea duratei anchetelor privind infracțiunile de corupție sau slăbirea în orice alt mod a luptei împotriva corupției.

În temeiul aceleiași colaborări loiale între CJUE şi instanțele naționale (pct. 131), Curtea a constatat că, din expunerea de motive a legii de înființare a SIIJ, secția este justificată prin necesitatea de a proteja judecătorii și procurorii împotriva unor plângeri penale arbitrare, fără a fi indicată vreo justificare legată de imperative întemeiate pe buna administrare a justiției.

Apoi, Curtea a stabilit (pct. 219) luând în considerare competențele, compunerea și funcționarea unei astfel de structuri, precum și de contextul național relevant că exemplele practice din activitățile SIIJ sunt de natură să confirme realizarea riscului ca această secție să se asemene unui instrument de presiune politică și să intervină pentru a schimba cursul anumitor anchete penale sau al unor proceduri judiciare privind, printre altele, fapte de corupție la nivel înalt într-un mod care ridică îndoieli cu privire la obiectivitatea sa. 

Apoi, CJUE cere expres ca înființarea unei astfel de secții specializate să fie însoțită de două tipuri de garanții: 1) prin care să fie eliminat orice risc ca secția să poată fie folosită ca instrument de control politic al activității judecătorilor și procurorilor susceptibil să aducă atingere independenței acestora și, 2) prin care să se garanteze  că atribuțiile SIIJ vor fi exercitate asupra judecătorilor și procurorilor anchetați cu respectarea deplină a dreptului la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, a prezumției de nevinovăție și a dreptului la apărare astfel cum acestea decurg din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Această constatare pune definitiv capăt dezbaterii publice conform căreia desființarea SIIJ ar trebui însoțită de anumite garanții precum şi înlătură tranşant argumentația conform căreia simpla existență a SIIJ „constituie o garanție legală a principiului independenței justiției, sub aspectul componentei sale individuale, independența judecătorului”, respectiv că „se asigură, pe această cale, o protecție adecvată a magistraților împotriva presiunilor exercitate asupra lor, împotriva abuzurilor săvârșite prin sesizări/denunțuri arbitrare”. 

În fine, sub rezerva verificării şi de către instanțele naționale, CJUE a constatat că urmare a efectului combinat al numărului aparent considerabil redus de procurori încadrați în această secție, care nu ar dispune, în plus, nici de mijloacele, nici de experiența necesară pentru efectuarea unor anchete în cauze complexe de corupție, și al volumului suplimentar de muncă rezultat pentru acești procurori din transferul unor astfel de cauze de la secțiile competente pentru instrumentarea acestora, normele care reglementează organizarea și funcționarea SIIJ par a fi concepute astfel încât să împiedice instrumentarea cauzelor în acre sunt implicaţi judecători și a procurori anchetați de această structură, într-un termen rezonabil.

Proiectul de lege privind desființarea SIIJ elaborat de guvern se întemeiază pe argumentele pe care şi  CJUE le-a reținut, iar în procesul de desființare a SIIJ trebuie avute în vedere: 1) exigența statuată literal conform căreia reglementarea conținutului unor proceduri penale împotriva judecătorilor și a procurorilor nu poate avea drept consecință nici prelungirea duratei anchetelor privind infracțiunile de corupție sau slăbirea în orice alt mod a luptei împotriva corupției, 2.) constatarea că Decizia 2006/928, se referă la organizarea sistemului judiciar și la lupta împotriva corupției şi că 3.) România nu își poate modifica legislația astfel încât să determine un regres al protecției valorii statului de drept, fiind așadar obligată să asigure evitarea oricărui regres în raport cu această valoare a legislației în materie de luptă împotriva corupției. 

4. Curtea a stabilit principii directoare importante şi în privința răspunderii materiale a magistraților subliniind că însăşi recunoașterea unei astfel de răspundere personală a judecătorilor pentru erorile judiciare pe care le săvârșesc presupune un risc de ingerință în independența lor, întrucât poate influența luarea deciziei.

De aceea, s-a arătat că formularea unei  acțiuni în regres  trebuie să fie limitată la cazuri excepționale și încadrată de criterii obiective și verificabile, referitoare la imperative legate de buna administrare a justiției, și trebuie însoțită de garanții care urmăresc evitarea oricărui risc de presiuni externe asupra conținutului hotărârilor judecătorești și înlăturarea oricărei îndoieli legitime în percepția justițiabililor.

Răspunderea materială a magistraților, astfel cum se regăseşte în Proiectul legii privind Statutul magistraților, este reglementată în linia concluziilor Curţii, în sensul diminuării rolului Ministerului Finanţelor (instituţie din afara autorităţii judecătoreşti), şi, corelativ, al creșterii rolului Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, în calitate de garant al independenței justiţiei.

5. Ca un corolar al tuturor acestor concluzii, Curtea a constatat că principiul supremației dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări de rang constituțional a unui stat membru, astfel cum este interpretată de instanța constituțională a acestuia, potrivit căreia o instanță inferioară nu este autorizată să lase neaplicată din oficiu o dispoziție națională care intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928 și pe care o consideră, în lumina unei hotărâri a CJUE, ca fiind contrară acestei decizii sau articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE.

Cauzele conexate C-83/19, C-127/19 și C-195/19, cauza C-291/19, cauza C-355/19 și cauza C-397/19 sunt cereri preliminare adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene de instanțe române, în baza art. 267 TFUE. Așadar, respectivele cauze nu reprezintă proceduri de infringement (singurele în care pot fi aplicate sancțiuni pecuniare statelor membre), ci proceduri în cadrul cărora instanța de la Luxemburg este chemată să ofere o interpretare a dreptului UE pe care instanțele de trimitere o consideră necesară pentru soluționarea unor litigii pendinte. Nerespectarea hotărârilor CJUE în cereri preliminare poate conduce la declanșarea de către Comisia Europeană a unor proceduri de încălcare a dreptului UE.

foto: Inquam Photos/ Octav Ganea