Politicile macroeconomice, pandemia și disprețul față de principii (Op-ed)

În acest studiu am analizat criticile aduse măsurilor de politică monetară și fiscală implementate ca răspuns la șocurile provocate de pandemia SARS-CoV-2. Am arătat că o caracteristică a acestor critici este aceea că nu se focalizează pe verificarea respectării de către politicile respective a unor principii generale, ci se se concentrează pe comparații între politicile promovate în România și politicile din alte țări cu referire la paleta de instrumente utilizate și la magnitudinea ajustărilor.

Concluziile unor critici că politica monetară ar fi trebuit să apeleze și la unele instrumente neconvenționale, cum ar banii din elicopter sau relaxările cantitative sunt în contradicție cu circumstanțele care fac necesară utilizarea unor astfel de instrumente. În esență, aceste circumstanțe se referă la precaritatea cererii (gap puternic negativ al producției), la plasarea sistematică a inflației sub nivelul dorit, la indisponibilitatea sau ineficiența altor instrumente de politică monetară (rata nominală a dobânzii este la zero sau legătura dintre rata dobânzii și cerere este slabă), la lipsa voinței politice de a crește datoria publică și, în fine, la existența unei forme de integrare a programului fiscal cu politica monetară, din care rezultă garanții reciproce referitoare la independența băncii centrale și la ireversibilitatea operațiunilor făcute de banca centrală în cadrul programului (Bernanke, 2016; Gali, 2014).

O examinare atentă arată că niciuna dintre circumstanțele menționate mai sus nu au fost prezente în România pentru a face necesară apelarea la instrumentele neconvenționale. Concluzia mea este aceea că în loc să caute principiile după care să judece justețea tipului de instrumente folosite, criticii au procedat exact invers, și anume au pus în centru ideea de imitație a politicilor dezvoltate de alte țări, în special țările dezvoltate. Politica imitației este prin natura ei o politică care în mod deliberat renunță la rațiune. Este politica de tipul „animal spirit”. Băncile centrale nu pot avea această abordare. Independența de care se bucură le-a fost acordată de societate cu scopul precis de a aplica reguli generale care să asite judecata.

O altă critică ce nu poate fi susținută cu argumente este aceea că magnitudinile ajustărilor în ratele dobânzilor, în intervențiile pe piața secundară pentru cumpărări definitive de titluri de stat sau în extinderea deficitului bugetar prin creșterea cheltuielilor și acordarea unor amânări la plata impozitelor au fost insuficiente. Am arătat că această critică își are baza în multiplele preferințe existente la nivelul societății. În măsura în care preferințele politice ale guvernelor reflectă o agregare a preferințelor individuale diverse, atunci putem vedea o structură agregată a acestor preferințe prin intermediul importanței pe care guvernele o acordă obiectivelor referitoare la creștere economică, solidaritate socială și sustenabilitate (Crum, 2013). De aici rezultă că importanța relativă acordată celor trei obiective nu este determinată atât de circumstanțele economice prezente și anticipate, ci de preferințele din societate referitoare la acele obiective.

Ideea unora că magnitudinea ajustărilor a fost insuficientă poate fi o reflectare a înclinației lor de a prefera mai degrabă obiectivele referitoare la creștere economică și solidaritate, decât sustenabilitatea politicilor. Când preferințele sunt astfel deplasate, interferența guvernelor cu ordinea pieței tinde să crească, piețele întâmpinând dificultăți în a-și transmite cerințele lor pentru competitivitate în parametrii politicilor. Pentru că politica monetară este condusă după reguli generale, tendința sa este aceea de a urmări sustenabilitatea.

Experiența ne-a arătat că, spre deosebire de politica monetară, politica fiscală a fost condusă în ultimii 30 de ani fără a urma principii generale, astfel că ea a fost cel mai adesea deplasată spre a favoriza obiectivele creșterii economice și ale solidarității, chair dacă, așa cum arată Hayek, nu poate exista o solidaritate la nivelul societății în sensul unei unități referitoare la obiective comune știute.

Totuși, în contextul în care șocul determinat de pandemie a apărut după ce în ultimii ani politica fiscală a promovat, în mod nesustenabil, creșteri salariale foarte mari concomitent cu reduceri de impozite, spațiul rămas pentru o lărgire a deficitului bugetar fără ca acesta din urmă să devină nesustenabil a fost foarte îngust. Magnitudinea măsurilor de stimulare fiscală în timpul pandemiei a fost limitată de politicile fiscale din trecut și de nevoia ca politica fiscală să fie sustenabilă, pentru a evita declanșarea unor corecții necontrolate induse de forțele pieței.

Cei ce nu au înțeles că politica monetară are reguli care o obligă să rămână sustenabilă și că deficitul bugetar nu s-ar fi putut extinde mai mult fără a atinge limita de la care ar fi devenit nesustenabil chiar în anul 2020 au considerat că măsurile monetare și respectiv fiscale au fost insuficiente. Între cele trei obiective menționate – creștere economică, solidaritate și sustenabilitate – ultimul este prin natura sa mai mult o condiție ce se cere îndeplinită, și de aceea mai greu de înțeles și de acceptat.

În ultimii 30 de ani administrarea politicii fiscale a fost de tip pragmatic, adică nu a fost ghidată de principii și reguli generale. Consecința acestui pragmatism a fost aceea că la orice moment în timp, multe alte acțiuni viitoare reprezentau doar reacții la unele consecințe negative ale măsurilor anterioare neghidate de principii. Astfel, în cea mai mare măsură, calea urmată de politica fiscală mai degrabă s-a impus impredictibil, decât a fost rezultatul unei strategii.

Din pragmatismul politicii fiscale votanții au învățat că stabilirea cheltuielilor bugetare din diversele programe de guvernare se face fără ca ei să dispună de o regulă pe care să o utilizeze pentru a determina partea de cheltuieli pe care ar trebui să o sprijine ei înșiși cu impozite. În acest context, nu cheltuielile sunt stabilite în funcție de veniturile disponibile, ci veniturile trebuie identificate ulterior.

Observând această caracteristică, votanții au fost de acord cu programele de guvernare care promit creșterea cheltuielilor și lasă neclarificate sursele de finanțare. Acest lucru a fost posibil deoarece presiunea politică pe care ei o pot crea împotriva creșterii ratelor de impozitare a veniturilor lor personale (singurul cost pe care îl știu referitor la sarcina pe care o au referitor la suportarea cheltuielilor publice), este mare. Ei știu din experiență că, așa cum am arătat în text, sarcina ajustărilor a fost în mare parte transferată asupra firmelor, prin creșterea impozitelor, și se așteaptă ca această practică să continue. În cel mai rău caz, marea masă a votanților știu că dacă ar fi ca și impozitele personale să crească, atunci acest lucru s-ar putea face prin introducerea impozitării progresive, astfel că sarcina finanțării cheltuielilor crescute pe care ei le-au votat va fi suportată de cei cu venituri mari.

Pentru anul 2020 este prevăzută prin lege o creștere a punctului de pensie cu 40 la sută începând din septembrie. Această cheltuială va duce la creșterea deficitului bugetar, mai ales în anul 2021, când, în lipsa unor măsuri de ajustare, deficitul bugetar ar putea fi de peste 10 la sută din PIB. Guvernul va trebui să identifice măsuri pentru a readuce deficitul bugetar la sub 3 la sută în 2022, așa cum ar dori Comisia Europeană, pentru a suspenda procedura de deficit excesiv declanșată în 2020. Lumea politică și cea a analiștilor este divizată referitor la creșterea cu 40 la sută a pensiilor, dar pare să existe un consens în favoarea creșterii impozitelor ca principală măsură de reducere a deficitului bugetar, indiferent de decizia adoptată referitor la creșterea pensiilor.

Creșterea veniturilor bugetare prin îmbunătățirea colectării impozitelor ar fi o măsură corectă. În schimb, apelarea la creșterea ratelor de impozitare ar fi eronată din două perspective: pe de o parte ar fi prociclică, ceea ce ar putea contribui la prelungirea recesiunii din anul 2020 și în anul 2021. Pe de altă parte, ar fi doar o altă măsură ce ar continua lungul șir de măsuri luate fără a urma principii corecte. Această practică nu va duce la alte rezultate decât cele la care a dus și până acum: o politica fiscală neasumată deliberat, ci rezultată ca răspuns pragmatic la „necesitățile” create de măsurile anterioare; o politică fiscală prociclică; și, în fine, un nivel relativ redus al veniturilor bugetare ca procent din PIB. Soluția corectă este instituirea de principii care să ghideze politica fiscală. Odată adoptate, principiile vor scoate la iveală că problema finanțelor publice românești este pe partea de cheltuieli, astfel că soluția nu ar putea fi pe partea de venituri.

Citește tot articolul pe blogul autorului

Lucian Croitoru este consilier pe probleme de politică monetară al guvernatorului BNR