Principii ce ar trebui să ghideze ajustarea deficitului bugetar (Op-ed de Lucian Croitoru)

Ați văzut clipul de promovare la melodia „Trenulețul”, a formației Zdob și Zdub & Frații Advahov, din Republica Moldova? În acel clip, primul gând care îi apare abrupt în minte protagonistului când sună ceasul dimineața este „Trenul!”. E târziu și, ca să ajungă de la Chișinău la București, trebuie să prindă trenul.

Exact așa stau lucrurile și în cazul deficitului bugetar. Când e prea mare și, mort-copt, trebuie redus, deficitul este primul gând anxios care apare în mintea tuturor, de la șefi de partide aflate la guvernare și miniștri de finanțe, până la fiecare dintre noi. Incertitudinea ce derivă de aici perturbă procesul decizional atât în sectorul public, cât și în cel privat. Fiecare devine preocupat despre ce va face guvernul: va reduce/îngheța salarii, va crește impozite, va crește inflația, va inventa vreo nouă taxă de solidaritate, și dacă da, solidaritate cu cine și în ce fel, va interzice cumulul pensiei cu salariul etc. O armată de politicieni, analiști, economiști încep să discute despre cât contribuie cutare sau cutare măsură la reducerea deficitului. Când vreuna din măsuri atinge 1 punct procentual (pp) din PIB e mare lucru. Cele mai multe, abia dacă reușesc să reducă deficitul bugetar cu 0,1-0,5 pp.

Odată ce aproape toți suntem absorbiți în acest proces, un fel de vortex al minților noastre din care cu greu se poate evada, pare că prea puțini dintre cei ce decid ce măsuri vor aplica se gândesc la ce consecințe nebănuite vor produce diversele măsuri în viitor, ce valori sacrificăm inconștient. Concret, îngustându-ne orizontul în acest fel, tindem să neglijăm că unele dintre aceste măsuri reparatorii pot limita sau descuraja inițiativa privată sau o pot împiedică să se manifeste la potențial și să reușească. Acest lucru este cu atât mai îngrijorător cu cât, la noi, spre deosebire de țările dezvoltate, deficitele bugetare au ajuns să fie nesustenabil de mari nu numai în perioade grele (recesiuni, pandemie etc), ci mai ales în perioadele bune. Cu alte cuvinte, am folosit politica fiscală în mod greșit și, din această cauză, problema reducerii deficitului bugetar a fost aproape permanentă.

Dacă am continua în acest fel, și dacă o dimensiune prea mare a guvernului nu ne-ar îngrijora, am putea să ajungem și noi să avem ponderea impozitelor de 40-45 la sută din PIB și datorii mai mari decât PIB, ca unele țări dezvoltate. Unii economiști chiar cred că acest lucru este de dorit. Numai că sectorul privat va fi unul în interiorul căruia competiția va fi atrofiată, inițiativa va fi ghidată de programe guvernamentale (noi și noi PNNR-uri ar fi cerute), inovarea va încetini etc. În acest fel, convergența noastră va fi doar în termenii ponderilor în PIB la impozite și la datorii publice, dar nu și în termenii veniturilor reale pe locuitor. Cu alte cuvinte, vom arăta la impozite și datorii ca țările dezvoltate, dar vom fi tot pe penultimul loc în UE la nivelul de trai.

Până acum, în România am avut, în principiu, două abordări în situațiile în care evoluțiile economice ne-au forțat să reducem deficitul bugetar:

(i) fie, în principal, am crescut impozitele, ceea ce înseamnă că, în bună măsură, am salvat sectorul bugetar (care a putut, astfel, să evite ajustări dureroase) pe seama sectorului privat,

(ii) fie, în principal, am redus cheltuielile publice, de obicei prin reducerea cheltuielilor de investiții, privându-ne singuri de infrastructuri necesare dezvoltării, dar și prin măsuri abrupte și nedorite, de exemplu prin tăierea salariilor în sectorul public.

În prima abordare, puterea politică a fost mai puțin preocupată că reduce libertatea economică sau, altfel spus, puterea economică a sectorului privat, pentru a-și crește propria putere. Puterea politică a redus dezechilibrul finanțelor publice producând un dezechilibru între puterea politică și puterea economică, prin creșterea primeia în defavoarea celei de-a doua. Din fericire, acel dezechilibru între puteri nu a atins niciodată un punct critic. Nu a fost niciodată cazul după 1989, dar dacă libertatea și puterea economică a sectorului privat ar scădea semnificativ în raport cu puterea politică, atunci nici libertatea noastră politică nu s-ar putea menține. Acest aspect ne preocupă, pentru că este proaspăt în mintea noastră că, în 1989, ceea ce s-a întâmplat în esență, a fost deschiderea căii pentru a reduce puterea politică și a crește puterea economică, pentru ca cele două să fie în echilibru. Am vrea ca acest echilibru garantor să continue să existe.

În prezent, ca și de alte câteva ori în trecut, avem aceeași problemă a deficitului excesiv. De data aceasta, dimensiunea excesivă a fost marcată oficial de Comisia Europeană chiar înainte de Pandemie. Actualmente suntem nevoiți să reducem deficitul nu numai pentru că cere Comisia, dar și pentru că veniturile nu mai cresc și anul acesta așa cum au făcut-o când inflația s-a accelerat de la peste 8 la sută în 2021 la peste 16 la sută în 2022. După patru ani de politică fiscală deșănțată, ghidată de teorie economică îndoielnică numită „wage-led-growth”, deficitul bugetar a ajuns la aproape 5 la sută din PIB în 2019. Eram în această poziție proastă când pandemia a dus la aproape dublarea deficitului bugetar, iar declanșarea de către Rusia a războiului împotriva Ucrainei a făcut dificilă reducerea sa la 6,2 la sută din PIB în 2022.

Cum ar trebui să reducem în continuare deficitul bugetar, în condițiile în care avem inflație relativ mare la nivel global și un război în Europa ce durează de mai bine de un an? Primul lucru care imi vine în minte este remarca lui Hemingway, care în 1935 în articolul „Notes on the Next War” (pe Primul Război Mondial îl observase ca scriitor), conform căreia inflația și războiul sunt panacee pentru națiunile prost conduse. Pe termen scurt, aceste soluții dau rezultate, dar pe termen lung te zdrobesc. Ok, dar ce înseamnă ca o democrație occidentală să fie prost condusă?

Din perspectiva unui liberal clasic, o democrație este prost condusă când echilibrul dintre cele două puteri (economică și politică) este precar, adică atunci când componenta liberală din societate se reduce. Redistribuirea pe care o fac guvernele crește neîncetat, finanțată mai întâi prin creșterea ratelor de impozitare și, mai apoi, dacă presupunem că baza de impozitare este deja extinsă, prin creșterea datoriilor publice. La un moment dat însă, redistribuirea crește atât de mult, încât, socialmente, ratele de impozitare sunt deja prea mari pentru a mai fi crescute, iar cheltuielile acoperă arii prea sensibile pentru a fi reduse. Cu alte cuvinte, prea multe resurse sunt preluate de la sectorul privat pentru a fi redistribuite. Rezultatul este că libertatea și puterea economică a sectorului privat sunt relativ reduse.

Chiar dacă această slăbire a libertății economice nu duce imediat la inflație și, mai rău, la reducerea libertății politice, ea rămâne totuși o condiție necesară pentru ambele. Când și alte condiții s-ar îndeplini, libertatea politică ar putea începe să se erodeze, la început mai subtil, așa cum se întâmplă în prezent în unele țări în care unii lideri subminează independența justiției, a presei sau a opoziției politice. Chiar și în România, acum câțiva ani, am văzut cum un om a încercat să fie „copilul teribil” al democrației românești și să ocupe postul otrăvit pe care orice democrație cu un echilibru de facto slab între puterile statului îl are în „organigramă”, și anume pe cel de om omnipotent (vezi „Un post otrăvit”, luciancroitoru.ro). Ar trebui, în consecință, să alegem o soluție care să nu reducă libertatea economică a sectorului privat, mai ales că inflația a crescut la nivelurile de acum 40 de ani și că tensiunile militare și geo strategice cresc, amintindu-ne că „situațiile de urgență au fost întotdeauna pretextul pe baza căruia garanțiile libertăților individuale au fost erodate” (Hayek).

Foarte multe țări occidentale sunt în prezent în poziția în care redistribuirea a crescut suficient pentru a face dificilă creșterea impozitelor sau reducerea cheltuielilor sociale. În acest sens, în țările dezvoltate, creșterea ratelor de impozitare sau reducerea cheltuielilor a devenit problematică. De exemplu, președintele Macron înțelege pe viu acestă situație, fiind nevoit să crească vârsta de pensionare în Franța. Noi, cu datoria noastă publică de doar 50 la sută din PIB nu suntem încă acolo, dar, din păcate, ne îndreptăm în același sens cu fermitate. Raporturile mari dintre veniturile bugetare și PIB și dintre datoriile publice și PIB existente astăzi în țările dezvoltate sunt indicatori care nu ne arată unde ar trebui să ajungă România, ci mai degrabă ce ar trebui să evite România în timp ce se dezvoltă. Țări ca SUA, Japonia sau Elveția, care au raportul dintre veniturile bugetare și PIB similare cu ale României, în jur de 27 la sută în medie în perioada 1995-2020, ne arată că dezvoltarea poate avea loc fără ca ponderea impozitelor în PIB să crească la niveluri relativ înalte.

Decizia guvernului de a ajusta deficitul bugetar în principal prin reducerea cheltuielilor este principial corectă. Din păcate, ea trebuie aplicată într-o perioadă cu inflație înaltă în care războiul face necesară creșterea cheltuielilor de apărare, făcând reducera celorlalte cheltuieli și mai dureroasă. Mai mult, ea necesită o atentă alegere a modalităților de a reduce cheltuielile, pentru a nu încălca drepturi constituționale sau pentru a nu produce injustiție.

Dar cealaltă soluție, și anume, ajustarea deficitului bugetar prin creșterea impozitelor nu este nici fezabilă, având în vedere că o recesiune ar putea fi foarte aproape, nici morală. Ce moralitate ar fi la mijloc dacă politicile wage-led-growth dezvoltate în perioada 2016-2019 ar fi validate acum prin creșterea de impozite? Nu ar fi moralitate, ci, dimpotrivă, producerea de hazard moral. În plus, s-ar dovedi că drumul spre reducerea libertății și puterii economice a sectorului privat se face treptat, cu pași mici, aproape neobservabil, până când, posibil, dezechilibrul cu puterea politică este suficient de mare pentru a fi un pericol pentru libertatea individuală.

Pe de altă parte, unele impozite sunt deja mari, mai ales cele legate de veniturile din muncă, iar creșterea lor ar reduce competitivitatea sectorului privat. O creștere a ratelor de impozitare ar scoate din nou la lumină strategia mai veche, prin care problemele sectorului public ar fi rezolvate prin achitarea notei de plată de către firme și gospodării. Nici asta nu este moral, dar, mai mult, poate duce la alterarea raportului dintre puterea politică și cea economică, prin reducerea acesteia din urmă.

Nici introducerea impozitului progresiv pe venit nu ar ajuta, în primul rând pentru că nu ar aduce venituri suplimentare, dar și pentru că nu ar rezolva problema pe care pretinde că o poate rezolva, și anume reducerea inegalității economice. Presupunând că nu vorbim de o progresivitate agresivă, ci de una temperată, atunci impozitul progresiv îi determină pe cei cu venituri mari să intensifice eforturile pentru a câștiga și mai mult, dar nu-i stimulează să câștige mai mult pe cei cu venituri relativ mici (mai multe detalii în articolul meu „Capcana intervențiilor în ordinea pieței”). Acest proces, împreună cu diminuarea ritmului investițiilor ce apare de la preluarea economisirilor de la cei cu salarii mari pentru a fi redistribuite în loc să fie investite, va duce la încetinirea creșterii productivității și, mai departe, a salariilor relativ mici. Astfel, pe termen scurt, poate că impozitul progresiv va reduce temporar inegalitatea, dar pe termen mediu-lung o va accentua.

Se spune că avem un sistem de impozitare cu cotă unică a veniturilor. Dar asta este mai degrabă o vorbă goală. O multitudine de exceptări operează în acest sistem de cotă „unică”. Eliminarea exceptărilor este și principial și practic folositoare în ajustarea deficitului bugetar.

Colectarea mai bună a veniturilor este o necesitate. Desigur, există lucruri pe care ANAF trebuie să le îmbunătățească referitor la colectarea veniturilor. Dar nu putem cere ANAF să facă asta la nivelul dorit dacă nu-i alocăm mijloacele necesare pentru a introduce noile tehnologii în acest proces și dacă nu se asigură, la nivel politic, mai multă stabilitate în sistemul de reguli fiscale, pe care le modificăm în fiecare an de parcă enervarea contribuabililor ar fi un scop.

Cred că mai trebuie adăugat ceva referitor la cheltuielile publice. Este nevoie să creștem calitatea acestor cheltuieli. Dar această calitate nu va crește până când nu vom adera la niște principii pentru proiectarea cheltuielilor. În primul rând, cheltuielile (scopurile) ar trebui dimensionate pornind de la impozite (mijloace), nu invers. Astfel se va stopa tendința automată de creștere a ponderii cheltuielilor în PIB. Apoi, ar trebui ca regulile pe care le utilizăm la redistribuire să fie generale, în sensul că nu ar trebui să fie proiectate, cum e cazul pensiilor speciale, cu scop.

În concluzie, ajustarea deficitului bugetar trebuie să pornească de la valorile supreme pe care vrem să le protejăm. Aceste valori sunt libertatea economică și cea politică. O ajustare a deficitului bugetar care ar contribui la reducerea libertății economice vulnerabilizează societatea, pentru că menținerea ei este o condiție necesară, deși nu suficientă, pentru menținerea libertății politice. Într-un mediu inflaționist și de război, odată ce libertatea economică s-ar reduce, o serie de alte condiții s-ar putea alinia rapid pentru a rezulta în reducerea libertății politice. Pentru a face acest lucru cât mai dificil sau virtual imposibil, prezervarea echilibrului dintre puterea economică și cea politică este necesară. Identificarea măsurilor concrete și estimarea influenței lor asupra reducerii deficitului bugetar este treaba tehnicienilor. Treaba unor economiști și politicieni luminați este să aleagă acelea măsuri care sunt profund compatibile cu menținerea echilibrului bun dintre libertatea și puterea economică a sectorului privat, pe de o parte, și puterea politică, pe de alta.

Nota redacției: Lucian Croitoru este consilier pe probleme de politică monetară al guvernatorului BNR. Articolul a apărut și pe blogul său