Reforma cheltuielilor bugetare și arta de a ocoli subiectul (Op-ed)

Am citit ieri o serie de afirmații oficiale despre reforme în domeniul cheltuielilor publice care mi-au creat dubii despre ce se înțelege prin reforme. Despre reforme în acest domeniu discutam intens și la începutul anilor 1990. Cumva contraintuitiv, cred că atunci elita conducătoare avea un discurs mai bun referitor la această problemă. Cred că acel discurs mai bun era explicat de ceva ce, din păcate, s-a diminuat în prezent.

Mai precis, este vorba de evoluția ideilor referitoare la economia de piață. Până în 2008, elita noastră conducătoare, care nu a nutrit niciodată în partea ei dominantă idei liberale, nu a putut evita înscrierea ei în consensul general al elitelor politice început, în a doua jumătate a anilor 1990, de așa numita A Treia Cale, care în frunte cu președintele american Clinton și cu premierul britanic Blair permiteau un rol mai mare piețelor.

Cu educația sa relativ bună, acea elită a reușit să înțeleagă miezul reformelor ce erau necesare în România și a înțeles de ce Clinton și Blair, desi făceau (în mod iluzoriu, spun eu) din justiția socială un obiectiv central al politicilor lor, înțelegeau că orice mic pas în acea direcție nu ar fi putut fi făcut fără a da un rol crescut piețelor.

Acele vremuri au apus. A Treia Cale este în minoritate, chiar dacă mai puțin în minoritate decât liberalismul clasic, iar elita noastră conducătoare (politică) reflectă aceste schimbări. Ea a revenit la trendul ei, care numai liberal nu a fost, și a înțeles să blameze piața pentru toate eșecurile intervenționismului guvernamental, fie că acesta a fost preponderent prin redistribuire, fie că a fost prin metodele specifice celei de-A Treia Căi.

Elita noastră conducătoare de acum s-a întâlnit cu vechea elită din anii 1990 pe tărâmul justiției sociale, dar s-a despărțit de ea în ceea ce privește rolul esențial al pieței. Gudurându-se pe lângă elita conducătoare, oportuniști au existat mereu. În anii 1990 lăudau economia de piață. Astăzi o blamează. Aici suntem în acest punct. Discursul elitei conducătoare din prezent este afectat de această optică, în care justiția socială, adică dorința de a introduce mai multă egalitate economică (a reduce inechitatea economică până aproape de dispariție) ar trebui atinsă prin creșterea redistribuirii, redistribuire pe care abordările anterioare achiziționate à contrecoeur în era Clinton-Blair o mai criticau câteodată.

Poate că elita conducătoare nu ar avea o problemă cu această abordare din prezent dacă nu ar fi în poziția dificilă la care au dus-o unii politicieni care fie pentru că nu au înțeles nimic din toate acestea, fie pentru că aveau obiective ascunse referitoare la justiție, au produs niște politici pe care le-au băgat pompos și eronat sub denumirea de „wage-led-growth”. Denumirea aceasta indică, în teorie, că accelerarea creșterii economic ar putea avea loc prin creșterea salariilor din sectorul privat. Deși teoria este mai mult decât dubioasă (vezi studiul lui Cezar Boțel intitulat „Wage -led-growth. O trecere în revistă a teoriei, evidenței și criticii”, publicat în 2019 la secțiunea „publicații ocazionale” pe site-ul BNR), ai noștri economiști au și falsificat-o și au aplicat creșterea salariilor în sectorul public, concomitant cu reducerea impozitelor. Asta a fost suficient, așa cum au arătat atunci mulți economiști lucizi, ca în viitor să apară „necesitatea” de a crește impozitele, pentru a acomoda dubla eroare a creșterii salariilor cu ritmuri aberant de mari și a reducerii concomitente a impozitelor.

„Necesitatea” respectivă a apărut deja de ceva timp, mai ales că pandemia de Covid-19 a dus la amplificarea unui deficit împotriva căruia CE deschisese procedura de deficit excesiv. În prezent, trebuie să reducem deficitul bugetar, pentru ca o eventuală criză să nu ne prindă pe picior greșit și pentru a putea reduce inflația. La început, elita conducătoare și economiștii care o sfătuiesc din credință sau în mod oportunist, au încercat să plaseze întreaga povară pe sectorul privat, prin creșterea impozitelor. Reacția societății a fost destul de puternică și a trimis semnale că ar dori ca aceste eforturi să fie suportate și de sectorul public, prin eliminarea risipei și cheltuielilor injuste, adică a acelor cheltuieli care se fac în acord cu legi sau reguli cu scop, care protejează anumite grupuri.

Ieri am văzut în presă pentru prima dată niște idei referitoare la cum se înțelege reforma cheltuielilor în contextul actual, idei care mi-au creat dubiul referitor la modul în care înțelege în prezent elita conducătoare conceptul de reformă a cheltuielilor. Au apărut multe afirmații care ar putea susține ideea că înțelegerea conceptului de reformă a cheltuielilor este cumva eronată. Nu mă voi referi la multe astfel de efirmații, ci doar la câteva, la care m-am referit deja într-un comentariu pe facebook, dar pe care le reiau, adăugând unele detalii importante.

Să luam de exemplu afirmația că în toate instituțiile subordonate parlamentului sunt bunuri și active ale României a căror administrare trebuie să respecte „aceleași reguli ca în restul instituțiilor bugetare” (citat după g4media). Să ne referim, prin prisma acestei idei, la BNR. BNR are prin lege dreptul să intervină prin mijloace pe care nimeni din România sau de oriunde altundeva nu are dreptul să i le indice, dacă respectivele decizii nu încalcă legea. Așa se conduc operațiunile monetare pentru atingerea țintei de inflație. Dacă ar trebui să respecte aceleași reguli ca în restul instituțiilor bugetare s-ar putea ca toată treaba să fie un fiasco. Mâine, poimâne, BNR ar avea indicația ce să facă și ce să nu facă, ceea ce ar echivala cu lipsa independenței, atât de necesara.

Nu trebuie ca ideea de independență a BNR să ducă cumva la ideea că BNR nu acționează conform legii sau că ar avea privilegiul să facă cheltuieli după bunul plac. Dimpotrivă, independența se bazează pe obligațiile legale ale BNR si pe responsabilitatea care apare odată cu independența conferită prin lege. Exercitând independența, banca centrală știe foarte bine că dacă ar ajunge să aibă pierderi foarte mari și-ar pierde capacitatea de a stăpâni inflația și ar trebui recapitalizată de la buget, ceea ce ar însemna că și-ar pierde independența și credibilitatea pentru care a luptat. Dacă s-ar întâmpla așa, banca centrală nu ar putea aduce inflația la niveluri joase și stabile. Nu este totuși exclus ca banca centrală să aibă pierderi care rezultă din operațiile dedicate aducerii inflației la nivelurile joase și stabile dorite, fie de la niveluri prea joase, fie de la niveluri prea înalte. Dar, altfel, banca centrală poate să facă profit.

BNR nu primește bani de la bugetul public sau de la instituții private pentru a se finanța. Ea este o instituție autofinanțată, care plătește impozit de 80 la sută din profit bugetului public. Deci, BNR dă bani bugetului public, nu ia bani de la acesta. Până acum, profiturile plătite de BNR la bugetul public se numără în multe miliarde de euro. Toate acestea arată disciplina pe care o practică banca centrală atât referitor la politicile pe care le implementează pentru asigurarea stabilității prețurilor și a stabilității financiare, cât și referitor la cheltuielile sale curente de funcționare.

Să mai luăm un exemplu referitor la înțelegerea modului în care se pot face reforme fiscale: „nu mai merge cu optimizarea fiscală”. Eu susțin că, dimpotrivă, va merge întotdeauna! De ce? Pentru că, în mod necesar, toți suntem ignoranți referitor la totalitatea consecințelor neintenționate ale deciziilor noastre sau ale regulilor adoptate. În mod necesar, rezultă de aici, că vor exista întotdeauna consecințe neintenționate ale reglementărilor care vor putea fi exploatate pentru optimizare fiscală.

Eu am sugerat în repetate rânduri ca reforma cheltuielilor publice să se facă urmând principii generale corecte și, de aceea, necontradictorii între ele. Din ce am văzut din presă referitor la „reforma cheltuielilor” s-a utilizat cuvântul principii, dar e clar că nu se știe care sunt acelea. Nu întâmplător, eu am scris explicit că reformele trebuie să se limiteze la sfera bugetară. Amestecul cu sfera instituțiilor specializate, autofinanțate, nu poate duce decât la distorsiuni grave, care vor impacta negativ țintirea inflației, reglementarea normală a piețelor. În final, acest amestec nu va duce la nimic bun.

Mai mult, trebuie să devină foarte clar că funcțiile diferite pe care le îndeplinesc diversele tipuri de instituții publice necesită administrări specifice ale bugetelor, în concordanță cu obiectivele respectivelor instituții.

În sectorul companiilor de stat, companiile trebuie să aibă posibilitatea de a opera în condiții comerciale. Ele trebuie conduse după principii comerciale, care nu sunt nici similare și nici identice cu cele aplicabile în sfera bugetară. Dacă nu sunt conduse după principii comerciale, ci după principiul că sunt parte din bugetul public (de fapt sunt, ca și banca centrală și alte instituții de reglementare, parte a sectorului public, dar nu și a bugetului guvernului), s-ar putea să vedem cum în loc să facă profituri, pe care le plătesc bugetului public, să facă pierderi. În plus, unele dintre aceste întreprinderi de stat ar putea fi în competiție internațională. Dacă nu ar fi conduse urmând principii comerciale, ele er putea pierde în fața competitorilor străini.

Și în domeniul instituțiilor care reglementează și/sau supraveghează piețe financiare, pe care societatea a fost nevoită să le scoată de sub controlul guvernului, pentru că altfel produceau inflație galopantă sau produceau distorsiuni grave în alocarea resurselor, principiile sunt diferite de cele din sfera bugetară. Toate au ca premisă independența față de sfera politicului, dar au ca ghidaj legea. Pentru toate aceste instituții trebuie să existe reguli generale, echivalente cu cele din alte țări dezvoltate, care să le permită să funcționeze bine.

În sectorul bugetar, este diferit. Acest sector este destinat să reflecte voința politică, dar urmând principii care să asigure sustenabilitatea sectorului, deoarece fiind un sector ce utilizează 30-40 la sută din PIB, orice destabilizare a sa poate destabiliza întregul sector privat, adică sectorul care produce cea mai mare parte a bunăstării.

În concluzie: reguli clare trebuie să limiteze relația dintre companiile de stat și bugetul public. În mare parte ele există; regulile clare care stabilesc independența BNR și a altor instituții de reglementare și supraveghere trebuie prezervate; reguli clare, bazate pe principii corecte, trebuie aplicate în stabilirea impozitelor și a cheltuielilor bugetului de stat.

Problema principală de care discutăm astăzi este referitoare la acest din urmă aspect și privește, în principal, risipa și injustețea unor reguli care ghidează unele cheltuieli. Dacă s-ar face ce trebuie în acest domeniu ar fi un mare progres. Amestecul între domenii imi pare mai degrabă o strategie de a ocoli problema principală și soluțiile corecte la aceasta.

Lucian Croitoru este consilier pe probleme de politică monetară al guvernatorului BNR. Articolul a apărut și pe blogul său