VIDEO Cum a reglementat UE regimul incompatibilităților și al conflictelor de interese în România. ANI, înființată pentru verificarea declarațiilor de avere ale demnitarilor și funcționarilor publici

După 12 ani de la aderare, România nu este pe deplin integrată în UE, însă țara a progresat enorm în multe domenii. Unul dintre ele, unde era o mlaștină neasanată, este zona  incompatibilităților și a conflictelor de interese. Primii pași au fost făcuți chiar de guvernul Năstase, care a pregătit pre-aderarea țării la UE. Deja e de notorietate practica lui Năstase de a implementa legi bune, dar de a nu le aplica.

De ce a fost nevoie să reglementăm regimul incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese. ”Reglementarea acestui regim a fost o cerință în cadrul negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană. Deși existau prevederi introduse de legea 115/1996 privind declararea și controlul averilor magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere, reglementarea era parțială și deloc eficientă – declarațiile de avere erau confidențiale, termenele legale de depunere nu erau respectate, iar decizia de sesizare a autoritățile competente era discreționară. Adoptarea legii 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției a fost o condiție explicită pentru a putea încheia negocierile pentru aderare.

Ulterior, adoptarea legii 158/2005 privind modificarea formularelor pentru declarația de avere și pentru declarația de interese și a legii 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului Penal care incrimina conflictul de interese s-au înscris în efortul de a recupera restanțe, acele stegulețe roșii (red flags) cu care negocierile s-au încheiat în domeniul justiției și al combaterii corupției, astfel încât să fie posibilă stabilirea unui orizont clar al aderării.

Putem spune, fără rezerve, că adoptarea tuturor acestor măsuri legislative, cerute îndelung și de societatea civilă din România, a fost rezultatul cererilor explicite de aliniere a legislației la exigențele legislative și bunele practici  europene și internaționale”, a explicat pentru G4Media.ro Raluca Prună, fost ministru tehnocrat al Justiției.

Judecătorul Cristi Danileț a explicat pentru G4Media.ro că, înainte de aderare, magistrații nu erau familiarizați cu rigorile de integritate privind regimul incompatibilităților și al conflictelor de interese. Vezi în clipul video de mai jos explicațiile magistratului.

”Conflictele de interese, incompatibilitățile și averile nejustificate au fost în centrul discuțiilor de pre-aderare încă de la început. Prima dată ele sunt reglementate unitar în legea 161/2003, dar prevederi embrionare au existat și înainte de 2003 – de exemplu în legea 78/2000 privind prevenirea și sancționarea faptelor de corupție. Declarațiile de interese se introduc tot în 2003. Motivul este întrepătrunderea extrem de lucrativă și la limita legalități între interesele oficialilor publici generate de afacerile lor private și interesul public pe care ar fi trebuit să îl apere. Era de notorietate că marile afaceri în România se făceau sub patronaj politic direct sau indirect,” a explicat și expertul anticorupție Laura Ștefan.

De ce a fost nevoie de înfiinţarea ANI. Aveam declarațiile de avere, însă nimeni nu se uita peste ele. A fost nevoie de înființarea Agenției Naționale de Integritate tocmai pentru acest lucru.

”Agenția Națională pentru Integritate a fost creată în 2007 pentru un control administrativ eficient al verificării averilor dobândite în timpul exercitării unei funcții publice, a conflictelor de interese și incompatibilităților. Crearea ANI este rezultatul direct al cererilor de combatere a corupției prin mijloace administrative, prin instituirea unui mecanism eficient, formulate explicit în documentul de poziție comună a Uniunii pe capitolul de negociere justiție și afaceri interne, dar și de Grupul de State împotriva Corupției (GRECO). A doua Strategie Națională Anticorupție din 2005 prevedea obiectivul de a revizui cadrul legislativ în acest sens, fiind urmată de adoptarea legii 144/2007 de înființare a ANI,” a explicat fostul ministru Raluca Prună.

”Deși reglementate din 2003, conflictele de interese, incompatibilitățile și situațiile de avere nejustificate erau practic nepedepsite în practică. Mecanismul sancționator era cvasi-inexistent sau în cel mai bun caz deficitar. În aceste condiții reglementarea rămânea literă moartă cu zero efecte practice. Asta e motivul pentru care a fost nevoie de înființarea unei instituții administrative care doar cu asta să se ocupe și ale cărei acte să fie verificate de instanțele de judecată. Mecanismul introdus e unul complex – implica ANI, instanțele și sistemele disciplinare – și unitar – se aplica pentru cele 3 puteri: legislativ, executiv și judiciar. În paralel, declarațiile de avere și interese au fost rafinate și detaliate,” a declarat expertul Laura Ștefan.

Reglementarea incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese şi înfiinţarea ANI au dat rezultatele scontate? Avem declarații de avere, legislație privind regimul incompatibilităților și a conflictelor de interese și ANI înființată, însă este de discutat cât de eficientă a fost agenția în practică.

”Evident că aceste reglementări au dat rezultate. Cel mai important fiind acela că discuția despre corupție în România a încetat să mai fie una teoretică. De exemplu, caracterul public al declarațiilor de avere a permis un control public al verificării averilor și a constituit un mijloc de presiune publică sănătoasă într-o democrație fragilă. Trebuie însă remarcat că magnitudinea cazurilor de conflicte de interese fățișe, de incompatibilități ignorate sau acceptate drept cutumă culturală a pregătit terenul pentru retaliere din partea unei clase politice și a unei administrații încă reformate, care nu au internalizat faptul că politica este un mijloc pentru a servi un interes general și nu un bilet pentru îmbogățire fără justă cauză. Mai trebuie remarcat că regimul de reglementare a rămas întotdeauna deficitar din cauza normei constituționale de prezumție a dobândirii licite a averii. Există bune practici în Uniunea Europeană și prevederi legale care răstoarnă sarcina de a proba ca o avere nu este dobândită prin mijloace licite de la autoritatea de control la persoana în cauză,” răspunde Raluca Prună.

”În prezent, România are una dintre cele mai robuste reglementări în domeniu din regiune și din UE. Pe lângă practica sancționatorie, am introdus și sistemul PREVENT – unic în UE – care are ca scop identificarea timpurie a conflictelor de interese potențiale în procedurile de achiziții publice și înlăturarea lor prin intervenția șefilor de instituții. Acest mecanism are uriașul avantaj de a acționa înainte ca răul să se producă, adică înainte de semnarea contractelor. Pe vechea reglementare, în cazul unui conflict de interese consumat era necesar să se conteste in instanță contractul și să se obțină anularea lui – procedura era lungă, complicată și adesea fără rezultat pentru că banii erau deja plătiți și lucrările executate. Sigur că ofensiva din ultimii ani nu a ocolit ANI. Au fost adoptate acte normative care au șubrezit eșafodajul legal și în continuare sunt promovate felurite proiecte de lege care au același scop. Cu toate acestea cred că înființarea și functionarea ANI e un mare câștig pentru România,” a explicat și Laura Ștefan.

Dezincriminarea parțială a conflictului de interese de către guvernul PSD-ALDE. În iulie 2017, Parlamentul a înlocuit infracțiunea de ”conflict de interese” din Codul penal de la articolul 301 cu infracțiunea de ”folosire a funcției pentru favorizarea unei persoane” și i-a modificat conținutul. Nu mai este pedepsită favorizarea de către un funcționar a unei persoane cu ”care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură”.

Forma veche a legii:

”Art. 301 Conflictul de interese

(1) Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-a obţinut, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru soţul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură, se pedepseşte cu închisoarea de la unu la 5 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică”.

Actuala formă a legii:

”Art. 301. Folosirea funcției pentru favorizarea unor persoane
(1) Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, a îndeplinit un act prin care s-a obținut un folos patrimonial pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv se pedepsește cu închisoarea de la unu la 5 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică pe o perioadă de 3 ani”.

Consecinţele dezincriminării. ”Efectul imediat a fost acela al clasării a numeroase dosare aflate în investigarea parchetelor sau al achitărilor în instanță. Potrivit unor estimări din rapoartele anuale ale parchetelor este vorba de clasarea a aproape 25% din dosare. Această cifră arată exact faptul că, din păcate, în România funcția publică sau cea politică sunt scurtături către îmbogățiri fabuloase. Mai grav este însă efectul pervers care alimentează teoria statului paralel și a iliberalismului – în care lupta împotriva corupției politice și administrative devine oxigenul care alimentează flacăra naționalistă și anti-europeană. In termeni de politici publice, dezincriminarea parțială a conflictului de interese, alături de restaurația în justiție, aruncă România în punctul de dinaintea începerii negocierilor pentru aderare, în care totul este de reconstruit,” a explicat fostul ministru al Justiției Raluca Prună.

”În mod evident dezincriminarea a limitat posibilitatea parchetelor și a justiției penale în general de a interveni în această zonă. Ar fi necesară regândirea sferei de aplicabilitate a conflictului de interese în administrativ pentru a prelua ceea ce anterior era în penal. Lucrul ăsta până în prezent nu s-a întâmplat, iar definițiile rămân profund necorelate. De altfel, întreaga legislație legată de aceste subiecte ar trebui revăzută pentru că ciuntirile i-au afectat coerența. Din păcate e puțin probabil ca acest lucru să se întâmple cu actualui Parlament preocupat mai degrabă să submineze decât să consolideze această materie,” spune expertul anticorupție Laura Șefan.

Parchetul General a atras atenția încă din ianuarie 2017 asupra consecințelor nefaste ale dezincriminării parțiale a conflictului de interese. Parlamentul a folosit ca pretext o decizie CCR (care a declarat neconstituțională sintagma ”raporturi comerciale”) pentru a amputa definiția conflictului de interese.

„Curtea Constituțională, prin decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, a constatat exclusiv că sintagma <<raporturi comerciale>> din cuprinsul dispoziţiilor articolului 301 alineatul 1 Cod penal este neconstituţională, ca urmare a faptului că noțiunea de „raport comercial” nu mai este expres definită prin legislaţia în vigoare, împrejurare ce lipseşte de claritate şi previzibilitate sintagma cuprinsă în norma penală şi care este de natură a împiedica determinarea exactă a conţinutului constitutiv al infracţiunii de conflict de interese”, a arătat Parchetul General într-un punct de vedere privind proiectul de Ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Codului Penal și a Codului de Procedură Penală din 25 ianuarie 2017.

Decizia CCR nu obliga însă Parlamentul să elimine din definiţia conflictului de interese noţiunea de „raporturi comerciale”, ci doar să o clarifice. Cu atât mai mult să nu taie, pur şi simplu, din definiţia infracţiunii sintagmele: „sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură”.

„În raport de conținutul deciziei, legiuitorul trebuia să adapteze formularea textului la noile dispoziții cuprinse de legislația civilă sau comercială, iar nu să elimine această variantă de comitere a faptei. Varianta săvârșirii faptei în raport cu persoanele cu care făptuitorul s-a aflat în raporturi de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură nu au fost însă declarate neconstituționale, astfel că nu are nicio rațiune eliminarea lor ca variante de săvârșire a infracțiunii, mai ales când nu este justificată în niciun fel, în pofida faptului că pe rolul instanțelor sau parchetelor se află în cercetare cauze având acest obiect”, se arată în punctul de vedere al Parchetului.

Parchetul a arătat că activitatea de serviciu „nu se poate realiza în condiţiile îndeplinirii unor acte cu încălcarea principiilor imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice”. Conflictul de interese presupune obţinerea oricărui tip de folos întrucât incriminarea urmăreşte sancţionarea „situaţiilor în care exercitarea imparţială a atribuţiilor de serviciu ale funcţionarului public ar putea fi afectată.”

Parchetul general a atras atenţia că, prin dezincriminarea parţială a conflictului de interese, România riscă să respecte doar formal, cu alte cuvinte să nu respecte, Convenţia ONU împotriva corupţiei din 2001, ratificată de ţara noastră.

Foto: Comisia Europeană

Acest material face parte dintr-o serie de articole despre România și UE, iar apariția lor este sprjinită de Reprezentanța Comisiei Europene în România.
Informațiile prezentate nu reprezintă poziția oficială a UE. Întreaga răspundere asupra informațiilor prezentate revine autorului.